I OSK 1902/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Roman Ciąglewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 774/06 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego i utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za czas służby w Morskim Oddziale Straży Granicznej, który nie został zrekompensowany czasem wolnym. Sąd I instancji ustalił, iż w dniu 13 stycznia 2005 r. st. chor. sztab. rez. A. D. złożył do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby z dniem 31 maja 2005 r. z powodu osiągnięcia pełnej wysługi emerytalnej. Komendant rozkazem personalnym nr [..] z dnia [...], na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), zwolnił skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej. W dniu 19 listopada 2005 r. A. D. wezwał wskazanego Komendanta do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane dni wolne od służby, jednakże organ decyzją z dnia 21 grudnia 2005 r. odmówił wypłacenia ekwiwalentu. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej – utrzymując zaskarżone orzeczenie w mocy – powołał się na art. 37 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz U. Nr 78, poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, a rozkład czasu służby określa Komendant Główny Straży Granicznej. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika, iż czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 cytowanego artykułu stanowi, że w zamian za czas służby, przekraczający normę określoną w ust. 2, funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze, którego tryb udzielania określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia w okresie rozliczeniowym każde 8 godzin służby przekraczające normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jest równoważne jednemu dniowi wolnemu od służby. Według § 10 ust. 4 rozporządzenia czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Organ podkreślił, iż w aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego o tym, że funkcjonariusz podjął działania mające na celu wykorzystanie wolnego czasu przed zwolnieniem ze służby. Organ wskazał ponadto na treść art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w którym to przepisie określono w sposób wyczerpujący wszystkie świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. W dniu zwolnienia ze służby A. D. powołany artykuł nie przewidywał prawa do ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym określoną przepisami normę. Prawo do takiego świadczenia zostało przyznane funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero nowelizacją ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., która wprowadziła w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo funkcjonariusza zwolnionego m.in. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie więcej niż za ostatnie 3 lata, lecz regulacja ta zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej ma zastosowanie do służby pełnionej ponad normę po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 24 sierpnia 2005 r., a skarżący został zwolniony ze służby z dniem 31 maja 2005 r. W skardze wniesionej na powyższą decyzję A. D. domagał się jej uchylenia, wskazując, iż wydana została ona z naruszeniem art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 151 § 1 i § 2, art. 156 § 1 Kodeksu pracy i art. 75, 77, 107 § 3 k.p.a. Skarżący powołał się nadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 1144/97 z dnia 18 marca 1998 r., z uzasadnienia którego wynika, że w kwestiach nieuregulowanych ustawami pragmatycznymi z mocy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy stosować Kodeks pracy. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił jej i stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Kodeksu pracy, które określają między innymi dobową i tygodniową normę czasu pracy, albowiem przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisy Kodeksu pracy nie mogą stanowić podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, ponieważ ich prawa i obowiązki związane z pełnioną służbą zostały uregulowane w ustawie o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest stosunkiem pracy regulowanym przez prawo pracy, lecz ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby, uregulowany w odmienny sposób od ogólnie obowiązujących zasad. Sąd I instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, bowiem przepis ten, stanowiący o równości wszystkich wobec prawa, ma charakter klauzuli generalnej i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Zdaniem Sądu przepis zawiera normę ustrojową adresowaną do organów państwa, nie zawiera natomiast normy prawnej pozwalającej określić wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszowi Straży Granicznej za przedłużony czas służby i z tych względów nie może stanowić samoistnej podstawy roszczenia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, iż w dniu zwolnienia A. D. ze służby art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej nie przewidywał prawa do ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym określoną przepisami normę i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. D., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie niniejszej nie można powoływać się na zawartą w tym przepisie zasadę równości. Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia wyroku w całości, rozpoznania skargi i uchylenia w całości decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. D. podkreślił, iż jego zdaniem, mimo braku bezpośredniego odesłania w ustawie o Straży Granicznej do Kodeksu pracy, stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 taką rolę spełniał do 16 października 1997 r. art. 68 przepisów konstytucyjnych gwarantujący obywatelom RP prawo do pracy rozumiane jako "prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem ilości i jakości pracy", obecnie zaś art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zawierający gwarancję równości obywateli wobec prawa, wpływającą nie tylko na stosowanie prawa, ale i na jego stanowienie. Według strony przepis ten nie stanowi jedynie klauzuli generalnej, która nie może być podstawą do dochodzenia roszczeń, ale należy mu przypisać w hierarchii polskiego systemu prawnego rangę zasady prawa. Gwarancję równości ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy – zdaniem skarżącego – postrzegać jako ogólną zasadę prawa w znaczeniu, która nie tylko stanowi wskazówkę adresowaną do organów państwa odnoszącą się do unormowań w sferze praw i obowiązków obywateli, ale przede wszystkim w razie braku odpowiednich regulacji ustawowych, wypełniając luki istniejące w systemie prawa, stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń i gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka. Pełnomocnik skarżącego, powołując się między innymi na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz inne uregulowania dotyczące pracowników sfery budżetowej zatrudnionych na podstawie stosunku mianowania, czy powołania na stanowisko, stwierdził iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż występują szczególne względy uzasadniające w zbliżonych do siebie stanach faktycznych (a takimi są służba w Policji i Straży Granicznej) diametralne zróżnicowanie stosunków prawnych poprzez pozbawianie funkcjonariuszy Straży Granicznej prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Ponadto skarżący podkreślił, iż art. 37 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, a rozkład czasu służby określa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem. Według § 9 ust. 2 i § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia, przedłużenie służby ponad normę 40 godzin tygodniowo następuje na polecenie przełożonego w celu wykonania pilnych czynności służbowych; natomiast za przedłużony czas służby funkcjonariuszowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. W ustawie o Straży Granicznej do sierpnia 2005 r. brak było regulacji sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej nie wykorzysta do dnia odejścia ze służby dni wolnych przypadających mu w zamian za przekroczenie normy czasu pracy. Stąd też w oparciu o powołany przepis Konstytucji – celem usunięcia luki i dostosowania prawa do konwencji i traktatów międzynarodowych, których Rzeczypospolita jest stroną oraz umożliwienia likwidacji różnic pomiędzy obywatelami świadczącymi pracę w podobnych stanach faktycznych – zastosowanie winny znaleźć przepisy Kodeksu pracy. Podniesiono przy tym, iż przełożeni funkcjonariusza ustalili wskutek sporu zbiorowego pomiędzy Komendantem Straży Granicznej a związkiem zawodowym funkcjonariuszy Straży Granicznej ilość nadgodzin wypracowanych przez funkcjonariusza oraz niezrekompensowanych w formie czasu wolnego od służby za lata 1995–2004 r. dopiero w maju 2005 r., tj. kilka miesięcy po złożeniu przez skarżącego wniosku o zwolnienie i na dwa tygodnie przed odejściem ze służby. Strona wskazała ponad to, iż określenie czasu pełnienia służby funkcjonariusza Straży Granicznej wymiarem jego obowiązków, jest konstrukcją od dawna znaną ustawodawstwu pracy i – w przeciwieństwie do ustawy o Straży Granicznej – w pełni uregulowaną. Według art. 140 Kodeksu pracy w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją, czas pracy pracowników może być określony rozmiarem ich zadań ustalonych w taki sposób, aby pracownicy mogli je wykonywać w ramach norm czasu pracy określonych w art. 129 Kodeksu pracy (maksymalnie 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin tygodniowo z rozliczeniem nie przekraczającym 3 miesięcy). Jeżeli umowa o pracę została rozwiązana przed upływem okresu rozliczeniowego, pracownikowi przysługuje prawo do dodatkowego wynagrodzenia obliczonego jak za pracę w godzinach nadliczbowych. Praca wykonywana ponad normy czasu pracy w razie m.in. szczególnych potrzeb pracodawcy, stanowi bowiem pracę w godzinach nadliczbowych. Zgodnie z przepisami Kodeksu pracy za pracę w godzinach nadliczbowych przysługuje normalne wynagrodzenie i dodatek za te godziny. Ze stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że do chwili odejścia skarżącego ze służby, pozostały mu do wykorzystania 2601 dni za przedłużony czas jej pełnienia w latach 1995–2004 r. Jedyna przeszkoda w wypłaceniu ekwiwalentu pieniężnego wynika z braku pozytywnego przepisu w ustawie i rozporządzeniu kształtujących status funkcjonariusza Straży Granicznej, jednakże zdaniem pełnomocnika strony w pełni zasadne jest przyjęcie istnienia prawnych możliwości wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powołane przepisy Kodeksu pracy. Mimo braku bezpośredniego odesłania w przepisach ustawy o Straży Granicznej do Kodeksu pracy, taką rolę spełnia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zawierający gwarancję równości obywateli wobec prawa, wpływającą nie tylko na stosowanie prawa ale i na jego stanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 nie wystąpiła, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi, zbadał jedynie podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada powyższa, mająca fundamentalne znaczenie w praktyce stosowania prawa, w niniejszej sprawie nie została naruszona przez Sąd. Trafnie Sąd I instancji przyjął, iż zasada ta, mająca charakter klauzuli generalnej nie może stanowić samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Podstawą przyznania określonego świadczenia nie jest bowiem przepis ustawy zasadniczej, lecz przepis ustawy szczególnej, regulującej stosunki prawne w zakresie danej dziedziny życia państwowego, gospodarczego lub społecznego. W ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 2005, poz. 1997) w art. 118 ust. 1 zostały wymienione wszystkie świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. W dacie zwolnienia ze służby A. D. przepis ten nie przewidywał wypłaty świadczenia w postaci ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym przewidzianą przepisami normę. Należy przyjąć, iż w tym względzie istniała luka prawna (skoro w innych rodzajach służb publicznych taką możliwość ustawodawca przewidział). Luka prawna, powodująca istnienie niespójności systemu prawnego godziła także w realizację zasady równości i zasady przyzwoitej legislacji. Adresatem krytycznych ocen może być jednak w takim przypadku jedynie ustawodawca, nie zaś organy państwowe, które stosują prawo. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 90, poz. 757) wprowadziła uprawnienie dla zwolnionych funkcjonariuszy do otrzymania m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. W ten sposób ustawodawca, realizując zasadę równości wobec prawa usunął istniejącą lukę prawną. Jednocześnie w art. 23 ust. 1 omawianej noweli zastrzeżono, że ekwiwalent przysługuje za służbę pełnioną po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ta zaś weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. Znowelizowany przepis nie miał więc zastosowania do uprawnień skarżącego, który został zwolniony ze służby z dniem 31 maja 2005 r. W przedstawionej sytuacji prawnej Sąd właściwie zastosował prawo materialne, zaś wobec uregulowania w noweli prawa do ekwiwalentu dopiero po dacie wejścia w życie ustawy – brak jest podstaw do stosowania znowelizowanego przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy w odniesieniu do skarżącego. Poza zakresem badania Sądu pozostaje kwestia, czy ustawodawca sprawę tę uregulował w sposób najbardziej słuszny i celowy, a w szczególności dlaczego nie nadał mocy wstecznej ustanowionej normie prawnej. Zagadnienie to – jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie należy do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną (wyrok TK z 20 listopada 1995 r. K 23/95, z 29 maja 1996 r. K 22/95, z 20 grudnia 1999 r. i z 10 lipca 2000 r. SK 21/99). Błędnie także wywodzi skarżący, iż istniejącą lukę prawną w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego należy wypełnić poprzez stosowanie przepisów Kodeksu pracy. Do funkcjonariuszy Straży Granicznej nie mają zastosowania przepisy tego aktu prawnego. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusze na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby zostają mianowani i w ten sposób nawiązuje się stosunek służby. Ustawa o Straży Granicznej w sposób kompletny reguluje przebieg służby, awanse, prawa i obowiązki funkcjonariuszy, uprawnienia lokalowe, uposażenie i odpowiedzialność dyscyplinarną. Jest to regulacja kompletna, a ustawodawca w żadnej kwestii nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu pracy. Stąd też postulat zawarty w skardze kasacyjnej, iż należy stosować w tej sprawie przepisy Kodeksu pracy, dotyczące ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy (służby), jako nieznajdujący podstaw prawnych należy ocenić jako chybiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.