II OSK 1934/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Pogrzebowego "[...]" Spółki z o. o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1515/05 w sprawie ze skargi Zakładu Pogrzebowego "[...]" Spółki z o. o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zakładu Pogrzebowego "[...]" Spółka z o.o. w S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1515/05, oddalił skargę Zakładu Pogrzebowego "[...]" Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta S. decyzją z dnia [...], Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Pogrzebowemu "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zakładu pogrzebowego i sklepu z artykułami nagrobnymi na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w S. wraz z wjazdem z ul. [...] i przyłączami wodno-kanalizacyjnym, gazowym i energetycznym. Wojewoda P., w wyniku złożenia przez Spółdzielnię [...] pisma z dnia [...], decyzją z dnia [...], Nr [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie Zakładu Pogrzebowego "[...]" Sp. z o.o., decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podniósł, że pismo w wyniku, którego zostało wszczęte postępowanie nie precyzuje żądania strony, bowiem Spółdzielnia [...] prosi jedynie o zajęcie stanowiska przez organ I instancji w zakresie wybudowania inwestycji przez Zakład Pogrzebowy "[...]" Sp. z o.o., ponadto organ I instancji nie odniósł się do odległości planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią, jak również niejasne jest czy projekt zagospodarowania przedmiotowej działki obejmuje działki [....] i [...]. Wojewoda P., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...], Nr [...], powtórnie stwierdził nieważność decyzji Starosty S.. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Starosta S. wydając decyzję z dnia [...] naruszył przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w sposób oczywisty i jednoznaczny, a tym samym rażąco naruszył prawo, ponieważ treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Udzielając pozwolenia na budowę Starosta S. przekroczył ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującej tylko działkę nr ew. [...]. Zgodnie z warunkami tej decyzji dojazd do drogi publicznej (ul. [...]) należało zaprojektować przez działkę o nr ew. [...]. Projekt budowlany przewiduje natomiast dojazd na działkach o nr ew. [...] i [...]. Organ podniósł ponadto, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor był obowiązany przedłożyć wymagane art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedłożonych aktach sprawy znajdują się oświadczenia P. B. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszące się jedynie do działek o nr ew. [...], [...], [...]. Ponieważ zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] obejmuje również część działki nr ew. [...], która zgodnie z oznaczeniem i opisem zawartym w tym planie będzie stanowiła wjazd na działkę zakładu, inwestor winien przedłożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszące się również do działki nr ew. [...] oraz dołączyć decyzję o warunkach zabudowy dla zjazdu publicznego i dojazdu przez tę działkę. Odnośnie podnoszonego we wniosku Spółdzielni [...] w S. zarzutu wybudowania zakładu pogrzebowego w zbyt bliskiej odległości od granicy działki nr ew. [...], to zdaniem Wojewody przepisy prawa w tym przedmiocie nie zostały naruszone. Według zatwierdzonego projektu budowlanego zakład pogrzebowy został zaprojektowany w odległości ok. 2,5 m od granicy z tą działką. Przepis zawarty w treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), określa usytuowanie budynków na działce budowlanej w odpowiednich odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponieważ działka o nr ew. [...] w części przylegającej od strony zachodniej do działki o nr ew. [...], stanowi pas terenu szerokości około 3 m i w tej części nie jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym określone treścią wyżej powołanego rozporządzenia odległości w sytuowaniu obiektu budowlanego w stosunku do granic tej działki nie mają zastosowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania odwołania Zakładu Pogrzebowego "[...]" Sp. z o.o., decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji podzielono pogląd organu I instancji, iż decyzja Starosty S. zatwierdzała projekt dojazdu usytuowanej na działce o nr ew. [...] jak również na działce o nr ew. [...], w stosunku do której inwestor nie złożył oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym Starosta wydając pozwolenie na budowę rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniami odwołującego się, że działka o nr ew. [...] graniczy z drogą dojazdową do cmentarza i ta część działki o nr ew. [...] należąca do Spółdzielni [...] nie ma charakteru działki budowlanej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wbrew twierdzeniom odwołującego się i Wojewody działka o nr [...] jako całość spełnia wymogi do uznania jej za działkę budowlaną, a tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewidywał usytuowanie obiektów w odległości od granicy tej działki mniejszej niż wynika to z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Rozpoznając zarzuty skargi Zakładu Pogrzebowego "[...]" Sp. z o.o. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty S. z dnia [...], Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż odległość projektowanego budynku nr 1 (sklepu) od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi 3,5 m, a budynku nr 2 (zakładu pogrzebowego) 2 m od granicy tej działki. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do dzielenia wyodrębnionej geodezyjnie działki gruntu na część budowlaną i niebudowlaną. Działka gruntu jest działką budowlaną jako całość nawet wówczas, gdy jej cześć wykorzystywana jest na cele inne niż budowa obiektów budowlanych np. na drogę wewnętrzną lub gdy jej część nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane. Sąd stwierdził, że jak wynika z załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów nie dokonano podziału działki o nr ew. [...] na część budowlaną i cześć stanowiącą drogę, jest to tylko określenie sposobu jej użytkowania. Odnośnie zaś pozostałych wymienionych przez organy administracji publicznej powodów stwierdzenia nieważności decyzji, to zdaniem Sądu nie mogły być one przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący Zakład Pogrzebowy "[...]" Sp. z o.o., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: – § 12 ust. 1 rozporządzenia w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego "niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie" w zakresie, w jakim działka budowlana nr [...] graniczy z częścią innej działki budowlanej będącej drogą, – art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty S. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem, gdyby nawet uznać, że decyzja ta narusza prawo to naruszenie to nie jest naruszeniem rażącym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zakład pogrzebowy został usytuowany w odległości 2,5 m od granicy z działką [...], co nie stanowi w ocenie strony naruszenia § 12 rozporządzenia, ponieważ działka [...] w części przylegającej od strony zachodniej do działki nr [...] stanowi pas gruntu o szerokości 3 m i w tej części nie jest działką budowlaną w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), nie ma więc do niej zastosowania § 12 rozporządzenia w części przylegającej od strony zachodniej do działki nr [...], gdyż działka [...] jest użytkowana przez Spółdzielnię [...] jako droga dojazdowa. Skarżący podniósł, że przeznaczenie działki nie może być zmienione bowiem kształt działki nr [...] w części, w której była drogą, przed zmianami dokonanymi w rejestrze gruntów w [...], uniemożliwia wykorzystanie jej na jakiekolwiek inne cele. Skarżący podniósł, że wyodrębnienie geodezyjne działki na budowlaną i niebudowlaną istniało w dniu wydania decyzji Starosty, zaś od dnia [...] brak jest tego podziału. Skarżący uznał zatem, że skoro § 12 rozporządzenia nie mógł być zastosowany, to nie można było stwierdzić nieważności decyzji, bowiem być może przy wydawaniu decyzji Starosty naruszono prawo, ale naruszenie to nie jest rażące. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że w dacie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] inwestycja była już w dużej części zrealizowana, a w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakończona. Podniesiono, że inwestor działał w zaufaniu do zgodności z prawem decyzji wydanych w niniejszej sprawie, a potwierdzeniem takiego stanowiska według strony jest fakt, że postępowanie w sprawie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, jak również nie stwierdzono naruszenia § 12 rozporządzenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia [...] wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że "prawna granica" między działką [...] i działką [...] została wyznaczona na gruncie w dniu [...]. Po wyznaczeniu tej granicy budynek Zakładu Pogrzebowego "[...]" jest usytuowany równo w granicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten jest związany zarzutami zgłoszonymi w skardze. Tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd bada z urzędu. Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli jest dotknięta kwalifikowaną wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Przesłanki nieważnościowe enumeratywnie zaś wylicza art. 156 § 1 K.p.a. Nieważność zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej stwierdzono na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powołując przesłankę rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności ostatecznej decyzji przewidzianej art. 16 K.p.a. a także odstępstwo od domniemania jej zgodności z prawem i wymaga bardzo wnikliwego skontrolowania kwestionowanego aktu w aspekcie przesłanek nieważnościowych wskazanego przepisu. W orzecznictwie NSA a także w doktrynie utrwalone zostało stanowisko, iż rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (vide wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1987 r., PiZ 1997, nr 12, str. 15). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji powołał w swym uzasadnieniu także orzecznictwo NSA zawierające wymóg spełnienia tych wyjątkowych przesłanek dla oceny rażącego naruszenia prawa, uzasadniających ocenę nieważności decyzji zaskarżonej. Jak wynika z treści wyroku, Sąd ten podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty S. z dnia [...] Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – dotyczącego zasad sytuowania budynków na działce budowlanej w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Odległości te wynoszą 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy. W sprawie niniejszej jak wynika z ustaleń faktycznych odległości te nie zostały zachowane. Zatwierdzono projekt budowlany i wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dwóch budynków posiadających ściany z otworami w zbliżeniu do granicy działki 3,5 m dla budynku Nr 1 Zakładu Pogrzebowego i 2 m dla budynku oznaczonego Nr 2 tegoż Zakładu Pogrzebowego. Przyjmując ocenę rażącego naruszenia prawa, tj. wskazanego § 12 cyt. rozporządzenia Sąd pierwszej instancji uznał, że zainwestowana działka inwestora Zakładu Pogrzebowego "[...]" graniczy z działką budowlaną oznaczoną nr [...] należącą do uczestnika postępowania Spółdzielni [...] w S. Sąd też przytoczył trzy ustawowe definicje prawne pojęcia "działka budowlana". Są to pojęcia, które zawierają następujące akty prawne: 1) rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. "w sprawie ewidencji" gruntów i budynków, 2) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 3) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, iż w świetle wyżej wymienionych definicji ustawowych, że pojęcia działki budowlanej nie zawiera ustawa – Prawo budowlane aktualnie obowiązująca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji mimo przytoczenia trzech zgodnych w swej treści definicji prawnej pojęcia działki budowlanej nie dokonał wnikliwej oceny czy działka granicząca z nieruchomością nr [...] Zakładu Pogrzebowego ma rzeczywiście charakter działki budowlanej i czy w takiej sytuacji mają do niej odniesienie wymogi § 12 cyt. rozporządzenia. Z ustaleń wynikających z projektu, bud. dokumentacji fotograficznej a także zgodnych oświadczeń strony skarżącej i uczestnika postępowania, tj. Spółdzielni [...] na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika bezspornie, że działka nr [...] to pas gruntu o szerokości 3 m przebiegający na całej długości pomiędzy działką Zakładu Pogrzebowego a cmentarzem i dochodząca od drogi publicznej do działki nr [...] Spółdzielni [...], do której przylega tylko na odcinku 3 m szerokości. Ze zgodnych oświadczeń stron wynika, że działka ta zawsze wykorzystywana była jako droga dojazdowa do Spółdzielni [...] oraz do cmentarza i że nie nadaje się do zabudowy. W tych okolicznościach nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, za Sądem pierwszej instancji, iż zbliżenie zabudowy Zakładu Pogrzebowego na działce [...] do granicy działki oznaczonej nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa. Kwalifikację taką należy wyłączyć właśnie dlatego, że działka ta nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane. Odrębne stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje sprzeczne z przytoczonymi definicjami prawnymi pojęcia działka budowlana gdzie kryterium możliwości zabudowy bądź istnienia zabudowy stanowi kryterium podstawowe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdzie niesporne jest zbliżenie budynków Nr 1 i 2 Zakładu Pogrzebowego do granicy działki nr [...] Spółdzielni [...] wbrew regulacji § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy mówić o ewidentnym naruszeniu prawa, które jednak nie ma cech naruszenia rażącego. Nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty S.. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska Sądu pierwszej instancji jakoby w sprawie nie miało znaczenia ustalenie, że działka nr [...] ze względu na kształt i usytuowanie niezmiennie użytkowana była jako droga dojazdowa do działki [...] Spółdzielni [...]. To właśnie ta okoliczność przesądziła o zmianie jej charakteru i przeznaczenia na drogę w ustaleniach nowego zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Informacje takie podały zgodnie strony obecne na rozprawie kasacyjnej. Mając na względzie powyższe rozważania w aspekcie zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność tychże zarzutów. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 ust. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.