VII SA/Wa 764/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nakazującą B. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 34,0 x 9,0 m na działce nr [...] położonej w C. K. [....], [...] T.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła B. P., a jako przesłankę nieważnościową podała art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia [...] stycznia 2000 r. W uzasadnieniu organ podał, że badana decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Ponadto organ wskazał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 496/00 oddalił skargę. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Organ stwierdził również, że ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez Sąd są w istocie – poza przypadkami zmiany stanu prawnego ex tunc – w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. P.. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] lutego 2006 r. złożyła B. P. wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazanie sprawy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. celem ponownego rozpoznania, 2. w przypadku uznania przez Sąd, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie uznania, że zachodzi naruszenie prawa materialnego - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. 3. zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego wg norm przypisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego poprzez: - niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji państwowej z mocy art. 7-11 kpa oraz art. 9 zdanie końcowe kpa, - zastosowanie przez organ błędnej interpretacji art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przyjmującej, że oddalenie przez Sąd skargi na decyzję wydaną w trybie odwoławczym i zawarta ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże organ i zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, - nie wzięcie pod uwagę faktu, iż decyzje o nakazie rozbiórki zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 kpa. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 48 i nie uwzględnienie art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nie wzięcie pod uwagę art. 51 w powiązaniu z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - naruszenie art. 156 § 1 ust. 5 kpa, art. 145 § 1 ust. 5, art. 149, art. 150 i art. 151 kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga B.P. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 20006 r. nie naruszają prawa. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Wymienione organy zasadnie podniosły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, iż orzekając w przedmiotowej sprawie związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 496/00. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę B. P. na badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. Oddalenie skargi przez Sąd oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawiera cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, iż gdyby decyzja ta obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa – na co wskazuje skarżąca - to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując jej kontroli w sprawie sygn. akt II SA/Kr 496/00 z całą pewnością orzekłby o jej nieważności. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). W uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku, iż stanowiący podstawę kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 1999 r. art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. nakazywał orzeczenie w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W niniejszej sprawie jest niesporne, że skarżąca B. P. takiego pozwolenia w postaci ostatecznej decyzji nie miała. Sąd ten stwierdził także, że zgodnie z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zauważył, że nie można przyjąć, aby taka sytuacja zachodziła w sprawie. O tym, że budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. – data wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. – świadczy zebrany w sprawie materiał, a także stanowisko samej skarżącej, która przyznała, że ławy pod budynek zostały zalane w 1993 r., a słupy i pokrycie dachowe były wykonane w 1998 r., czyli w dniu 1 stycznia 1995 r. budowa nie była zakończona. Nie było więc możliwości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał więc, iż organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły jako podstawę swych rozstrzygnięć art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca w tym miejscu nie pozostawił organom administracyjnym, żadnych możliwości uznaniowych. Do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wystarczało jedynie stwierdzenie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia lub bez właściwego zgłoszenia. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji jak i organ II instancji rozstrzygające w trybie nadzoru trafnie podniosły, że w związku z kontrolą jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tj. kontrolą zgodności z prawem - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie może być ponownie badana, ani przez organ administracji publicznej, ani też przez sąd administracyjny. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na niezgodność decyzji z prawem zamyka bowiem organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 12 marca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 496/00) w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ II instancji działający w trybie stwierdzenia nieważności zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. Stwierdzić trzeba także, że decyzjom tych organów tj. decyzji z dnia[...] lutego 2006 r., oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.