II OSK 1052/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 98/03 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. II OSK 1052/05 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 98/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...], którą to decyzją utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] nakazującą skarżącemu S. S. dokonanie na działce nr [...] w P. rozbiórki: - obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie 10,65x 3,05 m i wysokości ok. 7,70 m, dobudowanego, bez wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę, do istniejącego budynku mieszkalnego, - wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia, na budowę od strony działki [...] obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie 8,80 x 3,90 m i wysokości ok. 7,70 m, oraz - wykonanych bez pozwolenia na budowę, pomiędzy w/w obiektami połączonych elementów architektoniczno konstrukcyjnych stanowiących wjazd na posesję. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na ustalenia, poczynione przez organy obydwu instancji, z których wynika, że skarżący w warunkach samowoli budowlanej, wykonał obiekty budowlane, opisane w osnowie decyzji organu I instancji. Ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy oraz przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2002 r. kontroli robót budowlanych, przy czym obecny przy oględzinach inwestor S. S. oświadczył, że do prac budowlanych przystąpił jesienią 2001 r., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia. Wprawdzie skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego (dobudowy do budynku mieszkalnego), jednakże w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że prowadzona przez skarżącego dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego nie należy do obiektów wymienionych w art. 29 prawa budowlanego, a poza tym decyzją z dnia 23 czerwca 2001 r., tj. przed rozpoczęciem robót przez skarżącego organ administracji zgłosił sprzeciw i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżący prowadząc samowolnie roboty budowlane, naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego a to uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 29 kwietnia 2005 r. wniósł S. S., reprezentowany przez adwokat K. M. W skardze kasacyjnej zarzucono : - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 28 i 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania decyzji ostatecznej), - naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U Nr 80,poz. 718), w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu na dzień 4 marca 2005 (tekst jedn. Dz. U z 2003,Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 106 § 3 oraz 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz.1270), poprzez brak uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia, art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozważenia sprawy poza zarzutami zgłoszonymi w skardze. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną Sąd Wojewódzki nie uzasadnił stanowiska dlaczego neguje możliwość zastosowania przepisu art. 30 Prawa budowlanego, i dlaczego wznoszony obiekt nie jest obiektem, który nie wymaga zezwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy). Poza tym nawet gdyby przyjąć, iż obiekt wznoszony przez skarżącego nie odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 29 ustawy, a dana osoba uważa go za tego rodzaju obiekt i zgłasza budowę do właściwego urzędu w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane - to zgodnie z brzmieniem tego artykułu obowiązkiem organu administracji jest zgłoszenie sprzeciwu w terminie 30 dni. Instytucja sprzeciwu wprowadzona została przez ustawodawcę właśnie z uwagi na to, że obywatel zgłaszający chęć budowy bez pozwolenia na budowę (będąc przekonanym co do braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę) winien być "wyprowadzony z błędu" przez urząd w (drodze sprzeciwu). Jeżeli sprzeciw nie zostanie wniesiony - uznać należy tym samym, że organ akceptuje budowę. Taka sama sytuacja istnieje wówczas, gdy organ zgłosi sprzeciw po upływie 30 dni od zgłoszenia, jak to miało miejsce w sprawie. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Wnoszący skargę kasacyjną skutecznie podważa stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku co do skutków prawnych dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru budowy a także skuteczności wniesionego sprzeciwu przez organ. W tym przedmiocie Sąd Wojewódzki ograniczył się do stwierdzenia, że dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego, objęta zgłoszeniem nie należy do obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego a poza tym decyzją z dnia 23 czerwca 2001 r., tj. przed rozpoczęciem robót przez skarżącego, organ administracji zgłosił sprzeciw. To z kolei, zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznacza, że skarżący prowadził roboty budowlane samowolnie czym naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego i co w konsekwencji uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tak przedstawione stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie może być uznane za prawidłowe a w każdym bądź razie za wystarczające do wyprowadzonych przez Sąd wniosków już tylko z tej przyczyny, iż nie wiadomo kiedy dokonane zostało zgłoszenie (czego Sąd nie zbadał) oraz czy sprzeciw organu wniesiony został w ustawowym terminie. Uszła uwadze Sądu Wojewódzkiego także okoliczność, że w treści decyzji Starosty S. z dnia 23 czerwca 2001 r. (k. 1 akt administracyjnych), powołano się na zgłoszenia inwestora dokonane pismami z dnia 18 kwietnia 2001 r. oraz z dnia 14 maja 2001 r. Zestawienie tych dat (tj. daty decyzji zawierającej sprzeciw z datą pism obejmujących zgłoszenia) wymagało jednoznacznego wyjaśnienia czy sprzeciw wniesiony został w terminie. Należy bowiem podkreślić, że także w przypadku dokonania przez inwestora zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, gdy w istocie konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, rzeczą organu było zgłoszenie sprzeciwu z zachowaniem ustawowego 30 dniowego terminu. Brak sprzeciwu właściwego organu w ustawowym terminie wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 Prawo budowlane. Istotę zagadnienia oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. OSK 108/04 ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 26 : "Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U z 2000 r. nr 106 poz. 1126/, w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 80 poz. 718/, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę." Tym samym, w warunkach niniejszej sprawy, rzeczą organów było ustalenie czy zgłoszenie sprzeciwu przez organ dokonane zostało w ustawowym terminie i czy było skuteczne. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie wobec wykazania, iż doszło do naruszenia przez Sąd art. 28 i 29 i 30 Prawa budowlanego a także zasad z art. 7 i 8 kpa, gdyż oddalono skargę na decyzję, która wydana została z naruszeniem tych przepisów i podjęta została przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Już na marginesie powyższych uwag należy podnieść, iż poza rozważaniami organów oraz Sądu pozostała kwestia czy przedmiotowa dobudowa wiąże się konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem i czy możliwe jest nakazanie jej rozbiórki. Należałoby mieć na uwadze tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2000 r. IV SA 2624/98, nie publ., która ma następujące brzmienie : "Rozbudowa już istniejącego budynku dokonana w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to należy przyjąć, że w tej sytuacji nie znajduje zastosowania restrykcyjna norma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U nr 89 poz. 414 ze zm./ i że chodzi tu o inny przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego Prawa, umożliwiając - po wstrzymaniu robót budowlanych - uruchomienia postępowania z art. 51 Prawa budowlanego prowadzącego do wydania decyzji o obowiązku wykonania przez inwestora określonych obowiązków /art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego/, po to aby następnie orzec o wznowieniu robót budowlanych albo zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu.". Ten kierunek wykładni prezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. m. in. tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. IV SA 35/03, LEX nr 158971, która ma następujące brzmienie : "Orzekając bowiem rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego /budynku/, wykonanej zgodnie z prawem.". W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione należało, na podstawie art. 185 § 1, w związku z art.145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.