II GSK 298/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie Andrzej Kuba NSA Jan Kacprzak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 654/06 w sprawie ze skargi P.T.K. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 30 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości dla usług telekomunikacyjnych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od P.T.K. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 654/06, po rozpoznaniu skargi P.T.K. C. Spółki z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 30 grudnia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 października 2004 r. odmawiającej rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 114 ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 116 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) po rozpatrzeniu wniosku P.T.K. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 27 października 2004 r. odmawiającą dokonania rezerwacji 40 kanałów częstotliwościowych w paśmie GSM 1800. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Z wnioskiem o rezerwację częstotliwości we wskazanych pasmach wystąpiło 5 podmiotów. Wnioski obejmowały i przekraczały posiadaną przez Prezesa URTiP wolną ilość kanałów, co obligowało organ do przeprowadzenia przetargu. Przesądzenie o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Orzekając w sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 27 października 2004 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Sąd zauważył, że wskazany jako materialnoprawna podstawa decyzji art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że rezerwacji częstotliwości udziela, w drodze decyzji, Prezes URTiP, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych. W wypadku, gdy inne podmioty wystąpiły o rezerwację częstotliwości, a więc w sytuacji braku dostatecznych zasobów częstotliwości przepis ten nie mógł, zdaniem WSA, stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Prezes URTiP powołał także, jako podstawę wydania decyzji art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem art. 117, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Powołany przepis określa tryb wyłaniania podmiotów spośród wnioskujących o dokonanie rezerwacji częstotliwości, dla których zostanie dokonana rezerwacja, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości i w żadnym razie nie mógł być podstawą odmowy rezerwacji częstotliwości na rzecz skarżącej. Sąd I instancji zauważył, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt II GSK 355/05 (niepublikowany), który wprawdzie orzekał na gruncie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) ale jego rozważania mają zastosowanie również na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne. W tej sytuacji, w ocenie WSA, decyzja o odmowie rezerwacji częstotliwości dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (poprzednio Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty), zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przy czym Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej alternatywnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegające na: uznaniu, że zachodzi jedna z przyczyn, o których mowa w art. 156 k.p.a.; tzn., że decyzja Prezesa URTiP z dnia 30 grudnia 2004 r. a także poprzedzająca ją decyzja z dnia 27 października 2004 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, podczas gdy istniały podstawy prawne do ich wydania; nieprzyjęciu jako podstawy prawnej art. 114 ust. 3 w zw. z art. 116 ust. l ustawy Prawo telekomunikacyjne; kontroli jedynie prawidłowości powołanych przez Prezesa URTiP przepisów prawa bez poczynienia ustaleń dotyczących istnienia rzeczywistej podstawy prawnej wydania decyzji; II. naruszenie prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, w taki sposób, że pozbawiono uczestników postępowania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odniesiono się do stanowisk stron; III. naruszenie prawa materialnego - art.116 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu braku podstawy prawnej do wydania decyzji, podczas gdy przepis ten w związku z art. 114 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego stanowił podstawę prawną do wydania decyzji. IV. naruszenie prawa materialnego - art. 114 ust. 4 i art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy powinny być do niego zastosowane art. 114 ust. 3 w zw. z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego . Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, naruszenie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym ich zastosowaniu i w konsekwencji błędnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji mimo, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności, naruszenie art. 114 ust. 3 i 4 oraz 116 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów prawa, poprzez wadliwe uznanie, że nie stanowiły one podstawy prawnej do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i w konsekwencji na błędnym ich zastosowaniu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron wnoszących skargi kasacyjne cofnęli zarzuty naruszenia prawa materialnego- art. 114 ust. 3 i 4 w związku z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak jest obowiązany z urzędu brać pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania. Skargi kasacyjne, po cofnięciu zarzutów naruszenia prawa materialnego, sprowadzają się do zarzutów mieszczących się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autorzy skarg kasacyjnych stoją na stanowisku, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 27 października 2004 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. W szczególności skarżący zwrócili uwagę, że WSA ograniczył kontrolę legalności zaskarżonej decyzji do powołanej w niej podstawy rozstrzygnięcia, bez rozważenia, czy nie mogły stanowić jej inne, niż wskazane przez Prezesa URTiP przepisy. Zdaniem autorów skarg kasacyjnych podstawę wydania decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości bez przetargu stanowił art. 114 ust. 3 w związku z art. 116 ust. Prawa telekomunikacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest trafny. Przede wszystkim podnieść należy, co słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej Prezesa UKE, że postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości bez przetargu jest postępowaniem odrębnym od postępowania przetargowego. Postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości wszczynane jest na wniosek zainteresowanego podmiotu i kończy się wydaniem decyzji przez Prezesa UKE (poprzednio Prezesa URTiP). Natomiast postępowanie przetargowe wszczynane jest z urzędu przez ogłoszenie przetargu a kończy je ogłoszenie jego wyników. W każdym z tych postępowań odrębny jest: krąg uczestników postępowania, forma przystąpienia do postępowania, tryb prowadzenia postępowania oraz przysługujące środki zaskarżenia. Brak jest także przesłanek do przyjęcia, że postępowanie przetargowe jest częścią postępowania rezerwacyjnego. W związku z tym należało rozważyć, czy wniosek o rezerwację częstotliwości, w wypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie przetargu może być rozstrzygnięty przed ogłoszeniem przetargu i czy w obowiązującej ustawie Prawo telekomunikacyjne istnieje podstawa prawna wydania takiego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji taka podstawa istniała a stanowił ją, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Stosownie do powołanego przepisu rezerwacji częstotliwości udziela Prezes URTiP (obecnie Prezes UKE), w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych. W sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie przetargu na podstawie art. 116 § 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, przy założeniu odrębności postępowania rezerwacyjnego wszczętego przed ogłoszeniem przetargu, uzasadnione jest zakończenie tego ostatniego postępowania poprzez wydanie decyzji przed podjęciem czynności w postępowaniu przetargowym. Jak już wspomniano postępowanie administracyjne w sprawie rezerwacji częstotliwości bez przetargu zostało wszczęte wnioskiem P.T.K. C. spółka z o.o. o rezerwację 40 kanałów częstotliwościowych w paśmie 1800 GSM. Poza PTK C. wnioski złożył także inne podmioty. Wobec braku dostatecznych zasobów częstotliwości konieczne okazało się przeprowadzenie postępowania przetargowego, w celu wyłonienia podmiotów, na rzecz których możliwe będzie udzielenie rezerwacji częstotliwości. W związku z tym niezbędne stało się zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem (wnioskami) o rezerwację częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu. Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Określony w art. 114 § 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne termin 6 tygodni na udzielenie, w drodze decyzji, rezerwacji częstotliwości należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku konieczności przeprowadzenia przetargu Prezes URTiP (Prezes UKE) nie udziela podmiotowi, który złożył wniosek, rezerwacji częstotliwości w terminie dłuższym niż 6 tygodni, lecz takiemu podmiotowi w ogóle nie udziela się rezerwacji. Właściwą zatem formą załatwienia wniosku PTK C. było wydanie decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 114 § 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji zarzuciła art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, w taki sposób, że pozbawiono uczestników postępowania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odniesiono się do stanowisk stron. Z kolei Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. dopatrywał się w niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W związku z tak sformułowanymi zarzutami stwierdzić należy, że Sąd I instancji istotnie w sposób niezwykle lakoniczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. O ile zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, rozumiane jako przytoczenie ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego można uznać za dostateczne, to przedstawienie stanowiska pozostałych stron oraz motywów jakimi kierował się Sąd I instancji w zakresie przyjętej podstawy prawnej są niewystarczające. Należy zauważyć, że omawiając podstawę prawną stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej WSA ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa przywołanych w podstawie prawnej decyzji i stwierdzenia, że nie mogły one stanowić takiej podstawy oraz przywołania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 355/05 (niepublikowany). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji przeprowadził wykładnię zakwestionowanych przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz by w ogóle rozważał, czy poza zdyskwalifikowaną przez niego podstawą prawną wydania decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości, istnieje inny przepis upoważniający Prezesa URTiP (Prezesa UKE) do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z kolei powołując się na wspomniany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przytoczył wyrażonego w nim poglądu oraz nie wyjaśnił, dlaczego ma on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, chociaż został wyrażony na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Wymienione wady uzasadnienia prowadzą do wniosku, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten rozpoznając sprawę ponownie powinien przeprowadzić ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu, że istniała podstawa prawna jej wydania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)