II OSK 1616/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 239/06 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie na rzecz F. W. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 239/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę F. W. wniesioną na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) - po rozpatrzeniu odwołania F. W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że skarżący do dnia 7 lutego 1982 r. pracował na stanowisku maszynisty parowozu, następnie zaś przeszedł na rentę z powodu ogólnego stanu zdrowia. Z charakterystyki stanowiska pracy wynikało, że ostatnie badania okresowe, wykonane w 1981 r. wykazały "wzrok pierwsza kategoria, słuch pierwsza kategoria". Potwierdzał to także wpis w karcie "wynik badania okresowego" z dnia 15 grudnia 1980 r. Z orzeczenia lekarskiego z dnia 3 marca 2003 r., nr 10 - wydanego przez specjalistę Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w C. - wynikało, że mimo istnienia głębokiego, obustronnego niedosłuchu odbiorczego, nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej, zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. Choroby zawodowej u skarżącego nie rozpoznał także Instytut Medycyny Pracy w Łodzi upoważniony do wykonywania ponownych badań lekarskich pracowników, którzy nie zgadzają się z orzeczeniem lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ wskazał, że z orzeczenia lekarskiego z dnia 3 lipca 2003 r., nr [...], wydanego przez ten Instytut wynika, iż na podstawie kompleksowych badań audiologicznych rozpoznano u skarżącego zaawansowany ubytek słuchu, jednak nie przedstawia on cech klinicznie charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego (zawodowego uszkodzenia słuchu). Ubytek słuchu spowodowany jest procesem starzenia się narządu słuchu. Organ administracyjny przyjął, że postępowanie wobec skarżącego zostało wszczęte w grudniu 2002 r., a zatem przy wydawaniu decyzji należało stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F. W. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga F. W. nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd stwierdził, że regulacja dotycząca chorób zawodowych aktualnie zawarta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Stosownie do § 11 tego rozporządzenia, w dniu 3 września 2002 r. straciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364), jednak zgodnie z § 10 rozporządzenia - postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Zdaniem Sądu, skoro postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczęte zostało w dniu 20 grudnia 2002 r. (data zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej), to nie ulega wątpliwości właściwość przepisów "nowego" rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl § 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana "narażeniem zawodowym". Tym samym definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Załącznik do rozporządzenia pod poz. 21, jako chorobę zawodową wskazuje obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Jednocześnie rozporządzenie ustanawia dwuletni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z powyższego wynika, że do rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest spełnienie dwu nierozłącznych warunków: rozpoznane schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych, przyczyną zaś tego schorzenia muszą być czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Spełnienie jednego z tych warunków nie daje podstaw do rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej. Ponadto objawy chorobowe muszą być udokumentowane w okresie dwóch lat od zakończenia narażenia zawodowego (np. zmiany lub zakończenia pracy). Sąd uznał, że w odniesieniu do osoby skarżącego powyższe warunki nie zostały spełnione. Opinie medyczne wydane przez Samodzielny Publiczny Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w C. i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wskazały na inne przyczyny niedosłuchu aniżeli przewlekły uraz akustyczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zdiagnozowany trwały ubytek słuchu nie jest spowodowany hałasem, nie może więc stanowić choroby zawodowej. Sąd podkreślił również, że istnienie uszczerbku słuchu nie zostało udokumentowane w okresie dwóch lat od zakończenia pracy. W świetle aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, uniemożliwia to rozpoznanie choroby zawodowej i wydanie stosownej decyzji, bez względu nawet na ewentualną pozytywną treść opinii lekarskich. Od powyższego wyroku F. W. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organ administracji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie zebrania całego istniejącego materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że skarżący dokonał zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w dniu 20 grudnia 2002 r., aczkolwiek faktycznie zgłoszenie podejrzenia choroby nastąpiło i to kilkakrotnie - w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organ administracji przepisów postępowania, tj. przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach w zw. z poz. 21 załącznika do tego rozporządzenia przez błędne zastosowanie wobec skarżącego wymogów dotyczących udokumentowania choroby zawodowej stosowną dokumentacją medyczną oraz błędne przyjęcie, że skarżący chorobę powinien zgłosić w okresie 2 lat od zakończenia narażenia; 3) art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającego na zastosowaniu przez Sąd przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w zw. z poz. 21 załącznika do tego rozporządzenia, chociaż regulacja ta została wydana przez Radę Ministrów z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 K.p., gdyż Rada Ministrów nie została upoważniona do określenia terminów, po upływie których pracownik lub były pracownik traci prawo do ubiegania się o stwierdzenie istnienia choroby zawodowej; 4) art. 151 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, chociaż należało ją uwzględnić. W konkluzji skargi kasacyjnej F. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Skarżący w swojej skardze kasacyjnej powołuje się na wielokrotne naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) polegające na zastosowaniu przez Sąd przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w zw. z poz. 21 załącznika do tego rozporządzenia. W związku z takim ukierunkowaniem skargi należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania stwierdził zarazem, że aczkolwiek może ono mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, to stanowi jednak podstawę kasacyjną tylko wówczas, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Skarżący związek ten wykazał. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, bowiem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jaki i sądowoadministracyjnym przyjęto, że zgłoszenie choroby zawodowej przez skarżącego F. W. nastąpiło w dniu 20 grudnia 2002 r. Powyższe rozporządzenie jako akt wykonawczy wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. Nr 21, poz. 94, ze zm., zwany dalej K.p.). Przepis ten zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych zasad postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich udokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy, 2) wykazu chorób zawodowych, 3) szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W myśl przepisu § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia, zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. W pojęciu zasad postępowania, o jakich mowa w art. 237 § 1 pkt 3 K.p., niewątpliwie mieści się regulacja zawarta w przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia, określająca okres, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu powinno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie. Nie sposób jednak przyjąć, że pojęcie tych zasad obejmuje także określenie "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych", a o takim okresie jest mowa w kolumnie drugiej tabelarycznego wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik tegoż rozporządzenia. Kolumna ta wszak została opatrzona tytułem: "Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego". Zatem pomiędzy postanowieniami wynikającymi z tabelarycznego wykazu chorób zawodowych w kolumnie drugiej, a dyspozycją przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia istnieje ewidentna rozbieżność, przy czym - co najistotniejsze - do określenia "okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych" Rada Ministrów nie była ustawowo upoważniona. Oznacza to, że w tym zakresie zostały przekroczone ramy delegacji wskazanej w art. 237 § 1 K.p.. Podkreślić należy, że o takim okresie nie ma mowy także w samym przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia. Niezgodność w omawianym zakresie postanowień załącznika do rozporządzenia z 2002 r. z aktem wyższego rzędu w postaci art. 237 § 1 K.p. narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny § 1 oceniając wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty obowiązany był rozważyć także kwestię zgodności przepisów rozporządzenia z 2002 r. Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy konstytucji stosuje sie z ustawą i Konstytucją RP. Kompetencja do takiego rozważenia znajduje swoje uzasadnienie w przepisach tejże Konstytucji. Z jej art. 184 wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Uwzględnić należy też art. 178 ust. 1 Konstytucji, który statuuje podległość sędziów tylko wobec Konstytucji oraz ustaw (a więc nie względem wszystkich aktów normatywnych), a także jej art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (zob. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., OPS 4/05, ONSA i wsa 2(11) 2006). Zatem powinnością Sadu pierwszej instancji było odmówić zastosowania niezgodnej z prawem regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia z 2002 r. Skoro zaś tego nie uczyniono, to zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a - orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.