II OSK 1818/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3337/02 w sprawie ze skargi H. D., A. D. i A. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 3337/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi H. D., A. D. i A. S. – uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Wojewody Ś.o na rzecz H. i A. D. kwotę 10 zł i na rzecz skarżącej A. S. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał T. T. pozwolenie na budowę zespołu 4 budynków do 4-ech mieszkań każdy, łącznie 16 mieszkań oraz 16 boksów garażowych z przyłączami: wod-kan., kanalizacji deszczowej, energetycznym, gazowym, instalacjami wewnętrznymi: wod-kan., elektryczną, gazową, co., ccw., teletechniczną, kotłownią gazową, drogami wewnętrznymi, chodnikami, zjazdami ulicznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] róg [...] w K.. Organ wskazał, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w K. uchwalonego w dniu [...] ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia [...] i z dnia [...]; decyzję wydano w oparciu o dokument do dysponowania nieruchomością, projekt budowlany i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...], opinię i uzgodnienia zawarte w projekcie. W odwołaniu od tej decyzji H. i A. D. zarzucili, że decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego terenu, gdyż plan szczegółowy przewiduje dla działek nr [...], [...], [...] i [...] - 2 budynki wolnostojące i 2 budynki bliźniacze - około 20 mieszkańców. Ponadto odwołujący zarzucili, że gęstość zabudowy zostanie 16 – krotnie przekroczona. A. S. w odwołaniu wniesionym od tej decyzji powtórzyła powyższe zarzuty. Podniosła, że przedmiotowa inwestycja ma powstać dla kilkudziesięciu mieszkańców na czterech działkach o powierzchni ok. 2000 m2, a więc programowy limit liczby mieszkańców w jednostce [...] zostanie kilkakrotnie przekroczony. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, iż wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji wzizt z dnia [...], które poinformowało, że decyzja wzizt była rozpatrywana w trybie odwoławczym i decyzją z dnia [...] została potwierdzona jej słuszność prawna. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodności z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu domków jednorodzinnych "[...]" w K. - jest zgodna z warunkami decyzji dnia [...]. O możliwości zlokalizowania na przedmiotowych działkach 4 budynków mieszkalnych zawierających do 4 mieszkań każdy rozstrzygnęła decyzja wzizt z dnia [...]. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...] stwierdziło, że wprawdzie usytuowanie budynków w rysunku planu jest odmienne od wskazanego w załączniku graficznym do wniosku, to jednak teren objęty wnioskiem podzielony na 4 odrębne działki budowlane faktycznie należy do jednego właściciela. Niemożliwym jest w takiej sytuacji zmuszanie wnioskodawcy do realizacji usytuowania osobno budynków jednorodzinnych jako wolnostojących oraz budynku w zabudowie bliźniaczej na terenie nieruchomości gruntowej, objętej wnioskiem. SKO w K. uznało za niezasadny zarzut dotyczący przekroczenia programu w zakresie ilości mieszkańców w jednostce terenu o symbolu 17 MN. Dodatkowo Wojewoda Ś. podał, że w świetle § 3 pkt 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przedmiotowa budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych o czterech mieszkaniach każdy stanowi zabudowę jednorodzinną. Według przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wskaźnik intensywności zabudowy wynosić będzie 0,699, co jest zgodne z decyzją wzizt, która określa wskaźnik intensywności zabudowy jednorodzinnej netto liczbą - 0,7. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję H. i A. D.oraz A. S. podtrzymali zarzuty zgłoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną. Przytaczając treść art. 32 ust. 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w tych przepisach. Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Mimo to sprawdzenie, o jakim mowa w art. 35 Prawa budowlanego dotyczyć może zarówno tego, czy po dacie wydania decyzji, przewidzianej w art. 47 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i tego, czy planowana inwestycja zgodna jest z niezmienionym od daty wydania decyzji o wzizt, planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu organ wydający pozwolenie na budowę nie dostrzegł sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż podstawą wniosku o rozważenie potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji wzizt była treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt P 11/01 oraz brak załącznika graficznego do decyzji wzizt. Sąd podniósł, że z zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] ze zmianami z dnia [..]. i [...] "Miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla domków jednorodzinnych "[...]" w K." wynika, że dla obszaru [...] ustalono program: 6 budynków mieszkalnych wolnostojących ok. 30 mieszkańców, 4 budynki mieszkalne bliźniacze ok. 20 mieszkańców, średnia powierzchnia działki 450,550 m kw. Pozostałe - jak dla 11 MN. Według aneksu do tekstu planu dot. symbolu 11 MN nowe ustalenia dotyczą: wysokości budynku, nachylenia dachu, długości facjat, warunku, iż garaże mają być wbudowane w parterze, budynki mają być nie podpiwniczone, warunku zachowania określonego ogólnymi ustaleniami realizacyjnymi miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. wskaźnika intensywności zabudowy jednorodzinnej netto w wysokości 0,7. Sąd wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], której integralną część stanowią załącznik tekstowy nr 1 i załącznik graficzny nr 2, ustaliła warunki dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 4 budynków mieszkalnych zawierających do 4 mieszkań każdy na działkach [...], [...], [...] i [...], lecz nie przesądziła o lokalizacji budynków w terenie - załącznik graficzny nr 2 określa jedynie teren inwestycji. Zdaniem Sądu organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może ograniczyć się do powtórzenia uzasadnienia decyzji wzizt, ale powinien samodzielnie dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 3080/01 decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały uchylone. Nadto Sąd podkreślił, iż stosownie do § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140 poz. 906) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z akt administracyjnych wynika, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, nie zawiera pieczęci o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest nieczytelny oraz nie określa odległości zabudowy od działek usytuowanych od strony zachodniej i północnej zaprojektowanego budynku. Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją udzielono pozwolenia na budowę - oprócz zespołu budynków - jedynie na wykonanie przyłączy: wod-kan., kanalizacji deszczowej, energetycznego i gazowego, gdy tymczasem w projekcie budowlanym przewidziana jest budowa stacji trafo i gazociągu. Organ winien także sprawdzić, czy został spełniony określony w decyzji wzizt warunek, że garaże mają być wbudowane w parterze. Według § 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych piwnicą jest część budynku przeznaczona na pomieszczenia gospodarcze lub techniczne, w którym poziom podłogi ze wszystkich stron znajduje się poniżej terenu. Natomiast z rysunków przekroju zdaje się wynikać, że poziom podłogi garażu znajduje się poniżej poziomu terenu. W opisie do projektu zagospodarowania terenu podano, że boksy garażowe zaprojektowano w poziomie niskiego parteru. W opisie do projektu budowlanego stwierdzono, że garaże zaprojektowano w poziomie przyziemia, a na poziomie parteru zaplanowano mieszkania. Ponadto z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że ulice [...] i [...] są dopiero projektowane. W warunkach technicznych na odprowadzenie wód opadowych z dnia [...] Miejski Zarząd Dróg w K. określił, że należy wykonać kanał deszczowy w ul.[...], a w aktach brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę tego kanału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez adwokata M. W.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: - rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 3 ust. 2a, art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego, - rażące naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie wskazanie w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego, na których sąd oparł wyrok i nie wyjaśnienie na czym miało polegać naruszenie przez organ administracji art. 7 i art. 77 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Ś. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, gdyż nie uwzględnił treści tego przepisu definiującego pojęcie domu jednorodzinnego, w tym także jako obejmujące budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Sąd nie wskazał też na czym miałoby polegać przekroczenie intensywności zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro decyzja wzizt nie przesądziła o szczególnym usytuowaniu budynków, to tym samym właściciel działek, których dotyczy decyzja, ma prawo dowolnego usytuowania budynków spełniających wymogi definicji domu jednorodzinnego. Nadto art. 34 Prawa budowlanego nie stawia wymogu, by projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, był sporządzony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ogólnikowy i gołosłowny jest zarzut nieczytelności projektu zagospodarowania. Podniesiono, iż przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 nie wymaga zamieszczenia w projekcie odległości zabudowy od sąsiednich działek, lecz tylko określenia nawiązania do sąsiednich działek. Wskazanie rzędnych obiektów podlegających zabudowie w sposób wystarczający lokalizuje planowane budynki. Nadto stacja trafo i gazociąg są elementami zamieszczonych w projekcie i w zaskarżonej decyzji przyłączy. W ocenie strony Sąd dokonał ustaleń o sprzeczności projektu z przepisami art. 34 i 35 Prawa budowlanego, nie wskazując konkretnego przepisu zawartego w tych dwóch artykułach, z których każdy zawiera ustępy, podzielone na punkty, z których każdy zawiera odrębna normę prawną. Ponadto przepisy art. 34 i 35 Prawa budowlanego nie zawierają wymogu, by decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zawierała wymóg zaprojektowania odprowadzenia wód deszczowych. Sąd dyskwalifikuje także usytuowanie piwnic w oparciu o nie istniejący akt prawny, gdyż w polskim prawodawstwie nie ma aktu o nazwie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych - akt ten nie został przez Sąd zindywidualizowany przez wskazanie miejsca i daty jego publikacji. Podkreślono, iż Sąd pierwszej instancji nie podał na czym miałoby polegać naruszenie przez organ administracji art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż decyzja przewidziana w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zakończeniem pierwszego etapu procesu inwestycyjnego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę ( drugi etap procesu inwestycyjnego ). Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Oznacza to, iż pozwolenie na budowę musi odpowiadać warunkom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji wydanej na mocy art. 40 i art. 42 powołanej wyżej ustawy. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany także przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji tzn. nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1995, s.124 ). Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w określonej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy uprawniającej do wystąpienia o pozwolenie na budowę, to niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś, gdy inwestor przedstawi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie przepisy wymagały, aby inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypomnieć należy, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych zawierających do 4 mieszkań każdy i związanych z tym urządzeń techniczno – budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [..]. róg [...] w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. A mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 3080/01 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jako, że uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą inwestycji objętej decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W takim stanie prawnym uzasadnione było uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji i uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zrzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.