II FSK 965/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sylwester Marciniak, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Golemba, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 135/05 w sprawie ze skargi Jerzego L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 18 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 18 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie nałożenia na Jerzego L. kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 5 października 2004 r. Prezydent Miasta Ł., działając w oparciu o treść przepisu art. 168d par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm. - zwanej dalej u.p.e.a./, orzekł o nałożeniu na Jerzego L. kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym wobec współwłaściciela nieruchomości - Andrzeja M., zawiadomieniem doręczonym w dniu 15 września 2004 r. firmie "O." - Wytwórni Protez i Sprzętu Ortopedycznego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł., będącej podnajemcą lokalu, dokonano zajęcia wierzytelności przysługującej wynajmującemu - Andrzejowi M. na poczet zaległości powstałych z tytułu podatku od nieruchomości. W piśmie z dnia 24 września 2004 r. Dyrektor firmy "O." Jerzy L. ? dłużnik zajętej wierzytelności, odmówił uznania zajęcia wierzytelności, podnosząc, iż organ egzekucyjny nie podjął należytych starań w celu skierowania egzekucji bezpośrednio wobec zobowiązanego - współwłaściciela nieruchomości Andrzeja M. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że firma "O.", będąca dłużnikiem zajętej wierzytelności, nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, a więc podmiotem uprawnionym do dokonania oceny podjętych przez organy egzekucyjne czynności. Powinna natomiast zgodnie z udzielonym pouczeniem stosownie do art. 89 par. 3 u.p.e.a. udzielić informacji o uznaniu zajętej wierzytelności i przekazaniu z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności lub poinformować z jakiego powodu odmawia tego przekazania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Jerzy L. wskazał, iż jest jedynie najemcą części budynku, którego współwłaścicielem jest zobowiązany - Andrzej M., posiadający odrębny rachunek bankowy, na który przelewem dokonywane są opłaty czynszu i z którego powinna być prowadzona egzekucja. Ponadto podniósł, że wszystkie zaległości zostały uregulowane, a nałożona kara pieniężna jest niesłuszna. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 par. 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu zastosowany środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności na poczet powstałych zaległości spełnił wskazane przesłanki o czym świadczy fakt wykonania zobowiązania przez bezpośrednio zobowiązanego. Stosownie zaś do treści art. 89 par. 2 i 3 u.p.e.a. zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, organ egzekucyjny wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia złożył oświadczenie dotyczące tego, czy: 1. uznaje zajętą wierzytelność zobowiązanego, 2. przekaże organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności lub z jakiego powodu odmawia tego przekazania, 3. i w jakim sądzie lub przed jakim organem toczy się albo toczyła się sprawa o zajętą wierzytelność. Niedopełnienie zatem przez dłużnika zajętej wierzytelności ciążącego na nim obowiązku uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 168e par. 1 /a nie jak wskazał organ pierwszej instancji art. 168d par. 1/ u.p.e.a. Zaakcentowano, że przesłanką zastosowania kary pieniężnej jest "niewykonanie lub nienależyte wykonanie ciążących na dłużniku zajętej wierzytelności obowiązków związanych z egzekucją lub zabezpieczeniem wierzytelności lub prawa majątkowego. Złożenie oświadczenia o nieuznaniu zajęcia wierzytelności i ograniczenie się w uzasadnieniu oświadczenia jedynie do stwierdzenia, że "organ egzekucyjny nie podjął należnych starań bezpośredniej egzekucji zobowiązania" jest zdaniem organu nienależytym wykonaniem ciążących na dłużniku zajętej wierzytelności obowiązków związanych z egzekucją. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Jerzy L. wskazał, iż będąc niewłaściwym adresatem zawiadomienia o dokonaniu zajęcia wierzytelności, nie był zobowiązany do uznania zajętej wierzytelności, co uzasadnił nie podjęciem przez organ egzekucyjny należytych starań w celu skierowania egzekucji bezpośrednio wobec zobowiązanego - współwłaściciela nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga miała uzasadnione podstawy. Przede wszystkim odwołując się do treści przepisu art. 168e par. 1 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż przepis ten normuje odpowiedzialność administracyjną dłużnika zajętej wierzytelności niewykonującego lub nienależycie wykonującego nałożone na niego obowiązki. Przewiduje też sankcję, która mieści się w kategorii kar administracyjnych. Odwołując się następnie do poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 /OTK 1994 cz. I poz. 5/, Sąd stwierdził, że przesłanką nałożenia kary administracyjnej jest wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia. Z kolei podmiot będący adresatem zarzutów powinien mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Podkreślono ponadto, że jeżeli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładnia powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwowych. Dokonując ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz rozstrzygając kwestię nałożenia bądź nienałożenia kary, organ orzeka przy zastosowaniu konstrukcji uznania administracyjnego wyrażonej w art. 168e u.p.e.a. Przy wyborze właściwego /optymalnego/ rozstrzygnięcia powinien brać pod uwagę zasadę ochrony interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli - art. 7 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. Wobec tych przepisów kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej sprowadzała się do zbadania, czy organ nie przekroczył zakreślonych granic uznania administracyjnego i czy nie zastosował zbyt surowej sankcji, poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i czy nie naruszył obowiązującej procedury. Następnie odwołując się do przebiegu postępowania, Sąd wskazał na treść oświadczenia złożonego przez skarżącego, potwierdzającego fakt niezrozumienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego stosownie do zasady wyrażonej w art. 9 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. było udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niezastosowanie się w prowadzeniu postępowania do tych zasad ogólnych postępowania skutkowało przekroczeniem granicy swobody decyzyjnej określonej konstrukcją uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej skierowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, domagając się uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ w związku z art. 168e par. 1 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 9 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił charakter prawny kar pieniężnych w postępowaniu egzekucyjnym. Wbrew temu co przyjął Sąd, kara pieniężna ustalona w art. 168e par. 1 u.p.e.a. nie opierała się na subiektywnym elemencie zawinienia. Wprowadzona w tym przepisie kara pieniężna nie została oparta na winie jako przesłance odpowiedzialności. O odpowiedzialności w tym przypadku decyduje sama bezprawność czynu. Na poparcie tej argumentacji odwołano się do wybranych orzeczeń sądowych. Podkreślono, że celem wymierzenia kary pieniężnej było doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Nie doszło również wbrew stanowisku Sądu do naruszenia zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 9 Kpa. Przepisy te mają tylko odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na zasadzie wyrażonej w art. 18 u.p.e.a. O ich znaczeniu dla postępowania egzekucyjnego decydują również zasady postępowania egzekucyjnego wyprowadzone z przepisów art. 6, art. 7 par. 1, par. 2 i par. 3 oraz art. 8-10 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należało przypomnieć, że zgodnie z art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie p.p.s.a./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami i wnioskami skargi /art. 176 p.p.s.a./. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania /art. 183 par. 2 p.p.s.a./, której w niniejszej sprawie się nie stwierdza. Odnosząc się do podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że nie wystarczy przytoczenie naruszonych przepisów, lecz niezbędne jest także uzasadnienie przez wskazanie na czym naruszenie polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a./. W skardze kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./. Zarzut ten został skierowany przede wszystkim wobec oceny Sądu kwestionującej istnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek uzasadniających nałożenie kary pieniężnej na dłużnika zajętej wierzytelności. Nie zgodzono się z oceną Sądu, iż nałożenie kary pieniężnej wymagało wykazania w tej konkretnej sprawie, że dłużnik zajętej wierzytelności został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślono, że kara pieniężna nakładana przez organ egzekucyjny nie opiera się na elemencie zawinienia. Zarzucono, iż uchylając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 168e par. 1 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 9 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z treścią objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania /inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" oraz stwierdzenia nieważności art. 145 par. 1 pkt 2/ w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów /por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211/. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne /por. J. P. Tarno, op. cit, s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305/. Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Ponadto w tym uzasadnieniu, zgodnie z treścią art. 141 par. 4 p.p.s.a., sąd powinien podać wskazania co do dalszego postępowania. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek jakimi kierował się sąd obok tego, że stanowi gwarancję, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne. W przypadku braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, iż mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy i jeżeli w sprawie brak jest innych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, sąd skargę oddala /art. 151 p.p.s.a./. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ze względu na treść omówionych przepisów oraz kierując się treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wykazał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania /art. 168e par. 1 u.p.e.a./ w takim stopniu, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 168e par. 1 u.p.e.a. na dłużnika zajętej wierzytelności, który nie wykonuje lub nienależycie wykonuje ciążące na nim obowiązki związane z egzekucją lub zabezpieczeniem wierzytelności lub prawa majątkowego, można nałożyć karę pieniężną do wysokości 3.800 zł. Analizując przywołany przepis, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten zbudowany jest na zasadzie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie w nim wyrazu "można". Zatem przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia bądź nienałożenia kary oraz przy skonkretyzowaniu jej wysokości organ egzekucyjny korzysta z tzw. luzu decyzyjnego w granicach uznania administracyjnego. Nie może to jednak oznaczać dowolności w działaniu tego organu. Organ egzekucyjny ma możliwość wyboru optymalnego /właściwego/ rozstrzygnięcia, a motywy którymi się kierował powinien wyjaśnić w uzasadnieniu postanowienia nakładającego karę pieniężną na określony podmiot. Kara pieniężna musi być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia prawa i odpowiadającą wymogom celowości. Dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Przy wymiarze kary organ egzekucyjny powinien mieć również na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a./ - /por. R. Hauser, Z. Leoński - Postępowanie egzekucyjne w administracji - komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 560-561/. Stopień naruszenia prawa stanowi element ocenny. Istnienie w konkretnej sprawie przesłanek nałożenia kary pieniężnej oraz ustalenie jej wysokości ze względu na omówione kierunkowe dyrektywy wyboru powinno zostać należycie uzasadnione w wydanym postanowieniu. Jedyną przesłankę nałożenia kary pieniężnej oraz skonkretyzowania jej wysokości nie mogło stanowić powołanie się na treść odpowiedzi dłużnika zajętej wierzytelności z dnia 20 września 2004 r., kwestionującego zasadność zajęcia wierzytelności ze względu na sytuację majątkową dłużnika. Odwołując się do treści tego pisma, organy egzekucyjne nie wyjaśniły przesłanek zastosowania kary pieniężnej oraz ustalenia jej wysokości. Z treści uzasadnień postanowień wydanych przez organy obu instancji nie wynika, czy i w jakim zakresie analizowano sytuację finansową osoby, na którą nałożono karę pieniężną. Nie wyjaśniono z jakich względów bez wpływu na wysokość kary pieniężnej pozostało to, że pierwotnie określona wysokość zajętej wierzytelności w kwocie 2.551,40 zł /zajęcie z 13 września 2004 r./ została zaktualizowana do kwoty 162,20 zł /zajęcie z 20 października 2004 r./. Przedstawione okoliczności oraz ostateczne wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku były znane organowi odwoławczemu wydającemu rozstrzygnięcie w dniu 18 listopada 2004 r. W zaistniałej sytuacji ocena Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego wprowadzonego w art. 168e par. 1 u.p.e.a., znajdowała pełne uzasadnienie i usprawiedliwiała jego uchylenie. Spełnione bowiem zostały przesłanki określone w art. 145 par. 1 lit. "c" p.p.s.a. W takiej sytuacji do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogła doprowadzić argumentacja kwestionująca odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 - OTK 1994 cz. I poz. 5. Wobec jednak nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szerszej argumentacji, nie można stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji opowiedział się za koniecznością wystąpienia subiektywnego elementu zawinienia, jako przesłanki nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 168e par. 1 u.p.e.a. W ocenie składu orzekającego na istnienie tego rodzaju przesłanki nie wskazuje treść powołanego przepisu wprowadzającego karę pieniężną /sankcję/ wobec podmiotów w nim wymienionych za niedopełnienie obowiązków w toku stosowania środków egzekucyjnych. Zasady zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności zostały określone w art. 89-92 u.p.e.a. W przepisach tych określono również obowiązki ciążące na dłużniku zajętej wierzytelności /art. 89 par. 1 i par. 3 u.p.e.a./. Przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków nałożonych na dłużnika zajętej wierzytelności. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie ogranicza jej brak zawinienia. Odpowiedzialność ta ma zastosowanie niezależnie od możliwości ściągnięcia wierzytelności od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucyjnym /art. 71b u.p.e.a./. /por. P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 186; Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 125/. Kolejną kwestią sporną pozostawało odwołanie się przez Sąd w postępowaniu egzekucyjnym do ogólnych zasad postępowania administracyjnego unormowanych w art. 9 Kpa. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym wynika z treści art. 18 u.p.e.a. Oznacza to, że przepisy tego Kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. W odniesieniu do poszczególnych przepisów Kodeksu możliwe jest ich pełne stosowanie, stosowanie ze zmianami oraz brak możliwości stosowania ze względu na inne unormowanie postępowania przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż zasada udzielania informacji /art. 9 Kpa/ ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Kwestia ta nie została bowiem w ogóle unormowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do wyłączenia jej zastosowania nie mogło doprowadzić odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do podstawowych zasad kształtujących egzekucję administracyjną. Realizacja tych zasad nie zakłada bowiem rezygnacji z obowiązku udzielania przez organy egzekucyjne dłużnikom oraz innym uczestnikom postępowania niezbędnych informacji /por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, Wyd. Unimex, s. 184-185/. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.