II OSK 967/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Grażyna Pawlos – Janusz (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego oraz M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2050/04 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargi kasacyjne 2. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wyższej Szkoły [...] w [...] od Wojewody Mazowieckiego oraz M. G. po 60 (sześćdziesiąt) zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. wydanym w sprawie II SA/Wa 2050/04, uchylił zaskarżone przez Wyższą Szkołę [...] w [...] postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], Nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego M. G. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego M. G. z powodu braku tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu organ ustalił, iż zarządca uniemożliwił M. G. korzystanie z lokalu poprzez założenie zabezpieczeń na drzwiach wejściowych do mieszkania z jednoczesnym zniszczeniem zamka. M. G. złożył do sądu powszechnego pozew o przywrócenie naruszonego posiadania. W ocenie organów obu instancji okoliczność sposobu zmiany dotychczasowego miejsca pobytu ma istotne znaczenie w sprawie o wymeldowanie. Postępowanie meldunkowe ma charakter wtórny wobec postępowania sądowego, w którym toczy się spór o określone uprawnienia. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim będzie ustalenie spełnienia przesłanki dobrowolnego opuszczenia lokalu uwarunkuje rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i dlatego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa należało zawiesić postępowanie meldunkowe. W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko organów administracji publicznej należy uznać za wadliwe. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Takim zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, w ocenie organów, jest wyrok wydany przez sąd powszechny w przedmiocie roszczenia o przywrócenie naruszonego posiadania. Innymi słowy Sąd rozstrzygnąłby czy opuszczenie przez stronę lokalu bez wymeldowania miało charakter dobrowolny, czy też zadecydowały o tym przyczyny zewnętrzne, na które nie miała ona wpływu. Kwestia możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z powodu toczącego się postępowania nie była jednolicie rozstrzygana przez sąd administracyjny. Z jednej strony dopuszczono możliwość takiego zawieszenia (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., V SA 2307/01, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., V SA 794/01). Z drugiej strony został wyrażony odmienny pogląd, zgodnie z którym żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia toczącego się postępowania posesoryjnego (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r. , sygn. akt V SA 2353/01). Skład orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że orzeczenie w postępowaniu posesoryjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu, przyczyny opuszczenia lokalu przez stronę, a zatem dokonywanie związanych z tym ustaleń faktycznych oraz ocena materiałów dowodowych nie należy do sądu powszechnego, lecz do organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, który w tym zakresie nie może uchylić się od jej rozstrzygnięcia. Nie oznacza to oczywiście, iż organ nie jest zobowiązany do oceny wyroku w sprawie posesoryjnej, o ile został takowy wyrok wydany jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymeldowania. Wyrok taki jednak winien być traktowany jako dowód w sprawie, która podlega ocenie organu stosownie do reguł obowiązujących w postępowaniu dowodowym. Jeśli jednak wyrok w postępowaniu o ochronę posiadania nie został wydany, sąd powszechny nie może zastępować organów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych. Prezydent powinien prowadzić własne postępowanie wyjaśniające i na podstawie dokonanych ustaleń przyjąć bądź dobrowolność opuszczenia przez stronę miejsca zamieszkania bez wymeldowania się, bądź też stan odmienny. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że orzeczenia organów obu instancji naruszają art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił je oba. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Mazowiecki oraz M. G. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. ) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne przyjęcie, iż zawisłe rozpatrywane w sprawie postępowanie posesoryjne nie oznacza rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego i nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie przez Sąd art. 133 § 1 powołanej ustawy p.p.s.a., polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy dowodów zawartych w aktach sprawy wskazujących na fakt, że opuszczenie przez M. G. lokalu nie miało charakteru dobrowolnego, dla których to dowodów rozstrzygającym będzie wynik postępowania o przywrócenie naruszonego posiadania. Skarżący z powyższych przyczyn wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie zasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z postępowaniem posesoryjnym, które zawisło przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia (sygnatura akt VI C 886/04) i nie zostało jeszcze zakończone. W rozpatrywanej sprawie zaistniało bowiem zagadnienie wstępne rozumiane jako sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego przed właściwym sądem. W orzecznictwie NSA przeważa pogląd o zasadności zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z powodu toczącego się postępowania posesoryjnego (vide m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2003 r., V SA 3444/01), Sąd ten wielokrotnie wypowiadał się, że opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako przesłanka wymeldowania przewidziana w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, winna być rozumiana jako dobrowolne zaniechanie posiadania lokalu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. M. G. w postępowaniu posesoryjnym stara się wykazać, iż opuszczenie przez niego spornego lokalu nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego, a zostało spowodowane naruszeniem posiadania przez Wyższą Szkołę [...]. M. G. opierając swoją skargę kasacyjną na art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 tejże ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia wyjaśniającego pogląd prawny Sądu w sposób ogólny, nie odnoszący się do meritum przedmiotowego postępowania, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy p.p.s.a. poprzez uchylenie "decyzji organów obu instancji" pomimo ich zgodności z przeważającą częścią orzecznictwa NSA. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma charakter ogólny, abstrahujący od okoliczności rozpatrywanej sprawy. Stanowisko zaskarżonego wyroku spowoduje konieczność zdublowania skomplikowanego postępowania dowodowego, jakie podjął sąd w postępowaniu posesoryjnym. Z kolei rozbieżność w ocenie mozolnie zgromadzonego materiału dowodowego będzie rodziła dla strony możliwość powołania się na przepis art. 145 § 1 pkt 7 kpa, co może decyzję tę pozbawić cech trwałości i narazić stronę na szkodę, a Skarb Państwa na konieczność zapłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. Wojewoda Mazowiecki nie oponował przeciwko tejże skardze, stwierdzając także, że nie kwestionuje podniesionych w niej zarzutów. Wyższa Szkoła [...] w [...] w odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2006 r. pełnomocnik Wyższej Szkoły [...] w [...] wniósł o umorzenie postępowania ze skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego i M. G. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 ustawy p.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 kpa. Wniosek swój uzasadnił zawarciem w dniu 23 lutego 2006 r. ugody pomiędzy M. G. a WS [...] w [...], zgodnie z którą strony zobowiązały się m.in. do "doprowadzenia do umorzenia wszelkich toczących się pomiędzy nimi spraw". W takiej sytuacji – w ocenie wnoszącego – postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając złożony przez Wyższą Szkołę [...] w [...] wniosek o umorzenie postępowania, należy uznać go za niezasadny, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Następstwa takiego nie wywołało zawarcie w dniu 23 lutego 2006 r. między M. G. a Wyższą Szkołą [...] w [...] ugody, w której strony zobowiązały się m.in. "... do doprowadzenia do umorzenia wszelkich toczących się pomiędzy nimi spraw...". M. G., mimo zawarcia w/w ugody nie cofnął wniesionej przez niego skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie. Skargi kasacyjnej nie cofnął również Wojewoda Mazowiecki, a zatem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Ponadto należy mieć na względzie, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zasadność skargi kasacyjnej na wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji i Sąd zobowiązany jest do dokonania oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Przechodząc do oceny wniesionych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych należy podnieść, że w myśl art. 174 powołanej ustawy p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi, a obie złożone skargi kasacyjne odpowiadają wymogom stawianym skardze kasacyjnej przez przepisy ustawy p.p.s.a. Obie skargi kasacyjne zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego okoliczność wystąpienia z powództwem posesoryjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawarta w tym przepisie regulacja ma charakter ogólny, a dokonanie oceny czy w konkretnej sprawie zaistniała kwestia "zagadnienia wstępnego" uzależnione jest od całokształtu występujących w sprawie okoliczności. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia w odrębnym postępowaniu sądowym czy administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o braku uzasadnionych podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie M. G. z lokalu przy ul. [...] w [...] z powodu wystąpienia przez niego z powództwem posesoryjnym. Okoliczność ta nie stała bowiem na przeszkodzie do prowadzenia w postępowaniu administracyjnym ustaleń czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, warunkujące możliwość wymeldowania osoby z pobytu stałego. Wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na istniejącą w orzecznictwie niejednolitość w kwestii możliwości zawieszenia postępowania meldunkowego w związku z toczącym się postępowaniem posesoryjnym, sąd pierwszej instancji wykazał jednocześnie niezasadność zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko takie należy uznać za niewadliwe albowiem stwierdzenie zaistnienia bądź braku wpływu wyniku postępowania posesoryjnego na postępowanie meldunkowe zależy od zaistniałych w indywidualnej sprawie okoliczności. Uznając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w w/w kwestii za prawidłowe należy tym samym stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej M. G. – przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy p.p.s.a. Niezasadnym jest również zarzut tejże skargi co do naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia należycie wymogi tego przepisu zawierając wszystkie wymienione w nim elementy, a ponadto jest wyczerpujące, spójne wewnętrznie i przekonywujące. Za nietrafny należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego co do naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd dowodów wskazujących na fakt, że opuszczenie przez M. G. lokalu nie miało charakteru dobrowolnego. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było jedynie postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], Nr [...] rozstrzygające o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Orzekając w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia procesowego Sąd nie oceniał, i nie mógł oceniać na tym etapie postępowania, ustawowych przesłanek do wymeldowania osoby z pobytu stałego. Kwestie te nie były bowiem jeszcze przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.