II OSK 921/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 280/05 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2005r., sygn. akt II SA/Lu 280/05 oddalił skargę C. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], którą odmówiono wydania J. W. nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w B., od strony nieruchomości T. i C. N. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Przedmiotowy budynek o wymiarach zewnętrznych 8,45 m X 13,54 m z dachem dwuspadowym, usytuowany jest w odległości 2,90 m od granicy nieruchomości T. i C. N. oraz w odległości 5,50 m od istniejącego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego drewnianego z murowaną przybudówką. W ścianie szczytowej budynku wykonanych jest 6 otworów okiennych. Budynek ten został wzniesiony na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., Nr [...], którą udzielono J. D. (poprzedniej właścicielce nieruchomości) pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa jak i większość dokumentów z akt postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie zachowały się w zasobach archiwalnych, jak również nie dysponuje nimi obecna właścicielka nieruchomości J. W. Z kopii planu zagospodarowania działki, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż budynek przy ulicy [...] powinien być usytuowany w odległości 3 m od granicy z nieruchomością T. i C. N. Z rysunków roboczych (rzutów piwnic, parteru i piętra) wynika, że w ścianie budynku od strony nieruchomości T. i C. N. przewidziane były otwory okienne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., udzielającej J. D. pozwolenia na budowę, wszczęte z inicjatywy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 1999 r., znak [...] zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. W ocenie Wojewody Lubelskiego na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można było stwierdzić, czy pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1976 r. było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Sądu, nie był wystarczający do przyjęcia, iż sporne okna zostały wykonane samowolnie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie zachowała się i z tego względu nie można ustalić jej warunków, w tym m.in. czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie okien w ścianie szczytowej, od strony działki C. i T. N. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe okna zostały wykonane wbrew pozwoleniu na budowę, a więc samowolnie i w konsekwencji nie ma podstaw do wydania nakazu ich zamurowania. Z tych samych powodów nie można uwzględnić zarzutu, iż budynek został usytuowany w odległości mniejszej niż przewidywały to obowiązujące wówczas przepisy. Organy nadzoru budowlanego dokonujące oceny legalności budowy obiektu budowlanego lub jego części związane bowiem były ostateczną i niewzruszoną w nadzwyczajnym toku postępowania decyzją o pozwoleniu na budowę, choćby nawet była ona wadliwa. Zdaniem Sądu, organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ustalił, iż nie ma podstaw do przyjęcia samowoli budowlanej, a jedynie wówczas zachodziłyby podstawy do zastosowania przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, C. N. wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego zmianę i uchylenie decyzji organu II instancji. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz.44) oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej istota sprawy zamurowania okien nie została należycie wyjaśniona. Organ administracji orzekający w II instancji, zignorował wskazówki zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r., w którym nakazano ustalić, czy dom J. D. był wybudowany zgodnie z prawem. Pomimo braku ustaleń w tym zakresie, przyjęto w zdumiewający sposób, że skoro nie można ustalić, czy budowa odbyła się zgodnie z prawem, to nie można wydawać decyzji wywołujących negatywne skutki. Nie dostrzeżono jednak, iż T. i C. N., którzy wybudowali swój dom wcześniej, na żądanie sąsiadów zgłoszone w ostatnich latach, zostali zobowiązani do zamurowania otworów okiennych w swoim budynku, a sąsiadka J. W. takim obowiązkiem nie została obciążona. Zaskarżony wyrok Sądu w Lublinie, którym oddalono skargę nie może być zatem uznany za trafny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia przepisów postępowania nie można odmówić zasadności. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, jak była treść decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., którą J. D. – poprzedniczce prawnej J. W., udzielono pozwolenia na budowę, a w rezultacie czy budynek mieszkalny przy ulicy [...] został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i ówcześnie obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę C. N., zaakceptował błędne stanowisko organu administracyjnego II instancji, że brak możliwości ustalenia treści decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę uniemożliwia nałożenie obowiązków, których celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim należy zauważyć, iż brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729). Nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 kpa. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na fakt, że do akt sprawy zostało załączonych kilka dokumentów, z których pośrednio, przy użyciu także innych środków dowodowych, można by wywieść treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokumenty te nie zostały jednak poddane wszechstronnej ocenie ze strony organu prowadzącego postępowanie, co nastąpiło z oczywistym naruszeniem przepisu art. 77 § 1 kpa. Należy podkreślić, iż w postępowaniu dotyczącym oceny legalności przeprowadzonych robót budowlanych, obowiązek ustalenia jaki był zakres udzielonego pozwolenie na budowę, przy braku dokumentu potwierdzającego jego treść, spoczywa na organie nadzoru budowlanego. Dla oceny legalności robót budowlanych, niezbędne jest bowiem ustalenie, w jaki sposób ich zakres został ukształtowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ architektoniczno-budowlany byłby zobligowany do odtworzenia treści decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyby było to konieczne w toku rozpoznawania sprawy należącej do jego kompetencji. Zarówno w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego jaki i organem architektoniczno-budowlanym, brak dokumentu zawierającego treść decyzji o pozwoleniu na budowę jest ogromnym utrudnieniem w postępowaniu, ale jest to wyłącznie problem o charakterze faktycznym, który winien być rozwiązany przez prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż brak jest prawnych możliwości jego uwzględnienia. Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.o.p.s.a, strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest wskazać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych polega na określeniu jakie przepisy zostały naruszone przez sąd, z podaniem numeru, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnego przepisu. Wskazanie jedynie nazwy aktu prawnego, z zarzutem, iż unormowania w nim zawarte zostały naruszone, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest oczywistym brakiem skargi kasacyjnej, który uniemożliwia rozpatrzenie podniesionego zarzutu. Sąd nie może za stronę wybierać spośród wielu przepisów tych, które były czy mogły być naruszone przy rozstrzyganiu sprawy przed sądem I instancji. Należy zauważyć, iż w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji, co oznacza, iż związany jest wskazanymi przez stronę podstawami kasacji. Mając na uwadze, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest w pełni usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 u.o.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.