II SA/Lu 400/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, na wniosek T. i M. małż. S. postępowanie w sprawie zbiornika na ścieki sanitarne, usytuowanego na działce nr 1109/2, znajdującej się w Ł. przy ul. O. 5. Zbiornik ma wymiary 1,50 x 2,50 m., głębokość 1,60 m., posiada konstrukcję betonową i wybudowany został, razem z murowanym budynkiem mieszkalnym, w roku 1973 na działce oznaczonej wówczas nr 1109 przez M. S. i jego ojca M. S. Jak wynika z ustaleń organów inwestor legitymował się w momencie realizacji pozwoleniem na budowę, chociaż następnie dokumentacja budowlana została zagubiona. Działka nr 1109, będąca przedmiotem współwłasności, została orzeczeniem Sądu Rejonowego z dnia 30 maja 2001 r. ([...]), wraz ze zniesieniem współwłasności, podzielona na trzy działki, odpowiednio: 1109/1, 1109/2 oraz 1109/3. Działką, na której znalazł się przedmiotowy zbiornik, stała się działka 1109/2, która stanowi własność E. G. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2005 r. ustalono, iż zbiornik na ścieki sanitarne znajduje się w odległości 0,45 m od powstałej w wyniku podziału granicy z działką 1109/3, 13,25 m od studni, znajdującej się na działce 1109/2, 4,95 m od otworu okiennego, znajdującego się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce 1109/3 oraz 5,65 m od otworu okiennego, znajdującego się w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi, usytuowanym również na działce 1109/3. Właścicielka działki 1109/2 wyjaśniła, iż po zniesieniu współwłasności działki nr 1109 na zbiorniku zostały ułożone belki stalowe w celu wzmocnienia konstrukcji oraz zamurowany został otwór odprowadzający ścieki do zbiornika z działki 1109/3, będącej własnością M. S. Powyższe ustalenia faktyczne stały się podstawą decyzji podjętej w dniu 24 czerwca 2005 r. ([...]), którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nałożenia na E. G. obowiązku dokonania rozbiórki przedmiotowego zbiornika na ścieki sanitarne, wskazując na brak możliwości stwierdzenia, czy odległości od granicy działek, od budynków mieszkalnych oraz od studni były wynikiem treści uzyskanego pozwolenia na budowę czy też samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek rozpatrzenia odwołania T. i M. małż. S. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...]. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując potrzebę uzyskania od skarżących sprecyzowanych żądań, dotyczących, jak to wynika z odwołania, głównie przyłącza kanalizacyjnego a nie rozbiórki samego zbiornika. Organ wskazał także nieprawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnoszącego się do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym przeprowadzeniu oględzin (w dniu 12 października 2005 r.) oraz ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] ([...]) nakazał rozbiórkę zbiornika., opierając się na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.). Stwierdził, że zbiornik w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. W szczególności podniósł kwestię odległości zbiornika od studni, nie spełniającej wymaganej wielkości 15 m, licząc od najbliższej krawędzi ścian zbiornika. Nakaz rozbiórki, wydany na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy uzasadniony jest w ocenie organu tym, że nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu technicznego zgodnego z przepisami. Od decyzji odwołanie wniosła E. G., właścicielka działki, na której usytuowany jest zbiornik, wskazując, iż zarzuty wnioskodawców dotyczące zbiornika wiążą się z rezultatami sądowego podziału nieruchomości. Dołączyła także kopię projektu zagospodarowania działki, w związku z planowaną rozbudową jej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce 1109/2. Odwołująca się wskazała także, iż studnia wybudowana została na początku lat 50-tych, że spłaciła ów zbiornik sanitarny właścicielom pozostałych działek powstałych z podziału, a zbiornik użytkowała nie mając wiedzy, iż mógł on zostać wybudowany niezgodnie z prawem budowlanym, na co T. i M. S. podczas podziału spadku nie wskazywali. Podniosła także, iż kwestie, które teraz są wskazywane przez skarżących, w szczególności dotyczące usytuowania zbiornika, nie przeszkadzały im wówczas, gdy korzystali ze zbiornika wspólnie. Obecnie czyni starania o przyłączenie do budynku wody z wodociągu miejskiego oraz o przyłączenie do zaprojektowanej już kanalizacji miejskiej w Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił nakazania E. G.j dokonania rozbiórki przedmiotowego zbiornika. W uzasadnieniu organ podniósł fakt, iż zbiornik wybudowany został w r. 1973 na podstawie pozwolenia na budowę. Podział działki spowodował, iż zbiornik znalazł się na działce E. G. Obowiązujące w czasie budowy przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U., nr 26, poz. 157) nie ograniczały, w stosunku do terenów budownictwa jednorodzinnego, odległości sytuowania dołów zbiorczych od pomieszczeń przeznaczonych na użytek budującego. Nie jest natomiast zachowana odległość 15,00 m od studni, należącej do właściciela zbiornika. W ocenie organu fakt, że planowane jest doprowadzenie wody z wodociągu w 2006 r., że aktualnie właścicielka prowadzi działania, związane z takim przyłączem, a także fakt, iż woda ze studni służy jedynie do podlewania ogrodu, natomiast woda pitna pobierana jest ze studni sąsiada, który to potwierdza, przesądził o treści rozstrzygnięcia. Organ wskazuje ponadto na fakt, że E. G. uzyskała decyzją Starosty z dnia [...] ([...]) zatwierdzenie projektu rozbudowy budynku mieszkalnego z odprowadzaniem ścieków do zbiornika sanitarnego. T. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosi argumenty łączne dla sprawy związanej z samym zbiornikiem, która jest rozpatrywana w ramach niniejszej sygnatury, oraz sprawy związanej ze skargą na decyzję, przedmiotem której jest uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki przyłącza do tego zbiornika (II SA/Lu 401/06). W zakresie argumentów związanych z samym zbiornikiem na ścieki skarżąca podnosi, iż E. G. posiadała wiedzę o niezgodności z prawem usytuowania zbiornika. Wskazuje na działania E. G., związane z usytuowaniem granicy pomiędzy działkami 1109/2 i 1109/3 tak, aby była ona niekorzystna dla T. S. Wskazuje także, że zwróciła ona jedynie koszty budowy zbiornika, co nie było zapłatą za zbiornik, chociaż był on przedtem użytkowany przez wszystkich. Domaga się zaprzestania korzystania z szamba, usytuowanego 45 cm od granicy z jej działką, które dodatkowo zostało powiększone. Nawiązuje także do powstania granicy między działkami, nazywając ten fakt bezprawiem oraz do błędnego wytyczenia wjazdu na jej działkę bezpośrednio przy granicy działki. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po zważeniu argumentów skargi wywiódł, iż nie jest ona zasadna. Ustalenia faktyczne, dokonane przez organy administracyjne, pozwalają na bezsporne ustalenie zasadniczych dla oceny prawnej, obok okresu budowy, także takich składników jak: podstawy procesu inwestycyjnego, losów prawnych całej nieruchomości, stającej się przedmiotem podziału oraz relacji pomiędzy sąsiadami po dokonanym podziale. Nie ulega wątpliwości, że na spór dotyczący przedmiotowego zbiornika na ścieki rzutują stosunki sąsiedzkie pomiędzy właścicielką działki 1109/2 E. G. oraz skarżącą T. S., właścicielką działki sąsiedniej 1109/3. Stosunki te, uwidocznione w zarzutach sformułowanych w skardze, nie mogą być jednak przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego. W szczególności zatem, na ocenę prawną dokonywaną przez sąd administracyjny, nie może wpływać rozważanie podniesionych w skardze działań E. G. w zakresie ustalenia granicy pomiędzy działkami czy zwrotu kosztów budowy zbiornika nie oznaczającego, zdaniem skarżącej, faktycznej zapłaty za ten zbiornik. Sąd może jedynie ocenić sposób ustalenia faktów na gruncie kryteriów wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Organ odwoławczy działając na art. 138 § 2 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygnął sprawę merytorycznie, odmawiając nakazania rozbiórki zbiornika na ścieki sanitarne. Uczynił to z innych powodów, niż to miało miejsce przy wcześniejszym, idącym merytorycznie w innym kierunku, uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (z dnia 23 sierpnia 2005 r.),. Podstawą tamtego uchylenia była niejasność co do żądań oraz wadliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stąd przekazanie wówczas sprawy do ponownego rozpoznania. Podstawą natomiast niniejszej decyzji, będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi, był brak podstaw do nakazania rozbiórki, co przy braku wątpliwości odnośnie do ustaleń faktycznych skutkowało podjęciem decyzji merytorycznej. Wynika to z uzasadnienia decyzji, chociaż nie zawsze strona argumentacyjna, której funkcją jest wyjaśnienie i przekonanie adresata decyzji, jest dostatecznie rozwinięta tak, aby wynikały z niej racje, przemawiające za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy w szczególności powołał się na czas, w którym przedmiotowy zbiornik został wybudowany, oraz na fakt, że został on wybudowany, jak to ustalono, na podstawie pozwolenia na budowę, które zaginęło. Pozwolenie to dotyczyło nie tylko przedmiotowego zbiornika, ale także budynku mieszkalnego, z którym ten zbiornik był związany. Strona skarżąca nie podnosi w swoich wcześniejszych wnioskach i odwołaniach, ani też w skardze, zarzutu samowolnego odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę. Okres budowy zbiornika rzutuje na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przyjął trafnie, iż obowiązujące w czasie budowy zbiornika przepisy techniczne, nie wiązały żadnych skutków prawnych z odległościami od granicy działki czy od pomieszczeń mieszkalnych, jeżeli te znajdowały się na działce inwestora a działka znajdowała się na terenach budownictwa jednorodzinnego oraz terenach budowlanych na wsi. W przedmiotowej inwestycji, w czasie budowania zbiornika (1973 r.), zbiornik ten miał obsługiwać i obsługiwał jedną nieruchomość (1109), w związku z czym, powyższe warunki zostały zachowane. Problem odległości pojawił się po podziale nieruchomości, dokonanym postanowieniem Sądu Rejonowego. Wówczas odległości, akceptowane w czasie wspólnego użytkowania zbiornika, stały się przedmiotem sporu. Nie uległy one jednak zmianie, i w związku z tym organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie można z nimi wiązać podstawy do nakazania rozbiórki szamba. Organ dostrzega jednak brak spełnienia jednego warunku, związanego z odległością zbiornika na ścieki ze studnią. Fakt ten podnoszony był we wcześniejszych pismach skarżącej i jej męża, i chociaż nie został bezpośrednio wyrażony w skardze, winien stać się przedmiotem oceny prawnej sądu. Powołane w decyzji organu odwoławczego przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa wewnętrznego (Dz.U. nr 26, poz. 157), na podstawie których wydane zostało zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa wewnętrznego (Dz.Bud. z dn. 19 lipca 1966, nr 10, poz. 44, ze zm.) określają m. in. odległość studni od zbiorników na nieczystości. W § 56 ust. 1 powołane wyżej zarządzenie wskazuje na odległość zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych od studzien na 15 m., licząc od najbliższej krawędzi ścian zbiornika. Z kolei § 53 ust. 3 tego zarządzenia brzmi: "Odległość studni, dostarczających wodę do picia, powinna wynosić co najmniej: (...) 2) od dołów ustępowych, gnojowników, śmietników, budynków przeznaczonych dla inwentarza żywego, itp. miejsc zanieczyszczonych – 15 m, przy zabezpieczeniu studni od zalania ściekami i wodami opadowymi. W ocenie sądu, przedmiotowy zbiornik na ścieki sanitarne mieści się w kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie. Nie miał także co do tego wątpliwości organ odwoławczy, mimo, że nie rozważał dokładniej tej kwestii. Jednocześnie, należy wziąć pod uwagę przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji fakt, że przepis powyższy § 53 określa wymaganą odległość w stosunku do "studni, dostarczających wodę do picia". W ramach ustaleń faktycznych organu odwoławczego, przedmiotowa studnia nie jest wykorzystywana jako studnia dostarczająca wodę do picia. Organ przyjął ten fakt na podstawie wyjaśnień E. G. oraz sąsiada, potwierdzającego, iż wodę do picia pobiera ona z jego studni. Nie jest to także kwestionowane w skardze. Wykładnia systemowa, wskazująca na potrzebę brania pod uwagę obu wskazanych przepisów pozwala na wyciągnięcie wniosku, że jeżeli studnia nie służy do pobierania wody do picia, brak ogólnego wymogu odległości 15 m nie powinien przesądzać o nakazaniu rozbiórki zbiornika, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie zbiornika na ścieki sanitarne, miała miejsce w 1973 r.; fakt, że organ przyjął jednoznacznie a strony tego nie kwestionują, że inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego oraz zbiornika na nieczystości, poprzedzona była uzyskaniem pozwolenia na budowę, które następnie zaginęło; fakt, że inwestycja realizowana była wówczas w ramach jednej nieruchomości, w stosunku do której następnie została zniesiona współwłasność a sama nieruchomość została podzielona; fakt, że przepisy techniczne nie wymagały zachowania odległości od budynków mieszkalnych, jeżeli spełnione były inne podniesione wcześniej w uzasadnieniu warunki, a także fakt, że studnia, odległość od której nie spełnia wprawdzie wymaganej przez przepisy techniczne ogólnie określonej odległości, ale z której nie jest pobierana określona w tych przepisach woda do picia, sąd administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest także w ocenie sądu obojętne, że zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom słusznościowym i funkcjonalnym, które wprawdzie nie mogą mieć znaczenia decydującego, ale które mogą i powinny wspierać argumentację wynikającą z przepisów prawnych. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotowa studnia funkcjonuje od lat 40-tych, gdy zbiornik na ścieki sanitarne funkcjonuje od 1973 r., gdy do momentu podziału nieruchomości ich funkcjonowanie nie było kwestionowane przez właścicieli obu aktualnie wydzielonych nieruchomości, orzekanie dziś o zaprzestaniu użytkowania czy o rozbiórce zbiornika byłoby krzywdzące, bowiem pozbawiałoby właścicieli możliwości odprowadzania ścieków w ogóle. Organ administracyjny nie wskazuje także na wpływ usytuowania zbiornika na ewentualne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z jednej bowiem strony przed zniesieniem współwłasności zbiornik ten użytkowali przez wiele lat wszyscy mieszkańcy budynków znajdujących się na aktualnie wydzielonych działkach, zaś z drugiej - ze studni nie jest pobierana woda do picia, co mogłoby wskazane zagrożenie dla aktualnej użytkowniczki zbiornika spowodować. Ponadto, i to jest równie ważne jako argumentacja dodatkowa, byłoby to nieracjonalne funkcjonalnie w kontekście zbliżającej się budowy linii wodociągowej i kanalizacyjnej w mieście, bowiem wiązać by się musiało z rozbiórką zbiornika starego, budową nowego, tymczasowego zbiornika, który stałby się bezużyteczny w związku z przyłączem kanalizacyjnym. Wskazuje na to pośrednio także organ odwoławczy, który wprawdzie do argumentu aksjologicznego i funkcjonalnego w uzasadnieniu się nie odwołuje, ale który z linii jego rozumowania można odczytać. Te ostatnie argumenty nie mogłyby stanowić samodzielnych podstaw, niemniej w ocenie sądu mogą stanowić argument dodatkowy w stosunku do podniesionych wcześniej składników jurydycznych uzasadnienia. W ocenie sądu nie było także argumentów przemawiających za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ten ostatni organ nie mógł bowiem wnieść przy ponownym rozpoznawaniu nic nowego od strony faktów związanych zarówno z usytuowaniem obiektów na działkach oraz faktem zbudowania zbiornika zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy mógł zatem na tej podstawie dokonać kwalifikacji faktów, opierając się na wykładni głównie wskazanych wyżej przepisów wykonawczych ustanowionych w formie rozporządzenia i zarządzenia Ministra, oraz w rezultacie tej kwalifikacji ustalić konsekwencje w postaci odmowy nakazania rozbiórki zbiornika. Można było jedynie oczekiwać, że organ odwoławczy nieco bardziej rozwinie (w objętości większej niż 17 wierszy tekstu uzasadnienia decyzji) argumentację uzasadniającą przyjęte rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonej decyzji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.