II SA/Lu 401/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, na wniosek T. i M. małż. S. postępowanie w sprawie przyłącza do zbiornika na ścieki sanitarne. Sam zbiornik usytuowany jest na działce nr 1109/2, znajdującej się w Ł. przy ul. O. Zbiornik ma wymiary 1,50 x 2,50 m., głębokość 1,60 m., posiada konstrukcję betonową i wybudowany został, razem z murowanym budynkiem mieszkalnym, w roku 1973 na działce oznaczonej wówczas nr 1109 przez M. S. i jego ojca M. S. Inwestorzy, jak to wynika z ustaleń organu, legitymowali się w momencie realizacji pozwoleniem na budowę, chociaż następnie dokumentacja budowlana została zagubiona. Przyłącze kanalizacyjne, stanowiące przedmiot postępowania, o długości ok. 13,50 m usytuowane jest na działce 1109/2 oraz na działce nr 1109/1, które zostały wydzielone z działki nr 1109. Działka nr 1109, będąca przedmiotem współwłasności, została orzeczeniem Sądu Rejonowego z dnia 30 maja 2001 r. ([...]), wraz ze zniesieniem współwłasności, podzielona na trzy działki, odpowiednio: 1109/1, 1109/2 oraz 1109/3. Działką, na której znalazł się przedmiotowy zbiornik, stała się działka 1109/2, która stanowi własność E. G. Działka 1109/1 stała się w wyniku podziału własnością L. S. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2005 r. ustalono, iż zbiornik na ścieki sanitarne znajduje się w odległości 0,45 m od powstałej w wyniku podziału granicy z działką 1109/3, 13,25 m od studni, znajdującej się działce 1109/2, 4,95 m od otworu okiennego, znajdującego się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce 1109/3 oraz 5,65 m od otworu okiennego, znajdującego się w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi, usytuowanym na działce 1109/3. Właścicielka działki 1109/2 wyjaśniła, iż po zniesieniu współwłasności działki nr 1109, na zbiorniku zostały ułożone belki stalowe w celu wzmocnienia konstrukcji oraz zamurowany został otwór odprowadzający ścieki do zbiornika z działki 1109/3, będącej własnością M. S. Przedmiotowe przyłącze wybudowane zostało według oświadczenia E. G. w roku 1973 przez jej nieżyjącego ojca, M. S. wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które uległo zagubieniu. Oświadczyła także, że w roku 2002 wykonała roboty polegające na wymianie rury kanalizacyjnej na odcinku około 1,5 – 2,0 m z powodu jej pęknięcia. Roboty zostały wykonane bez zgłoszenia. Według oświadczenia T. S. przyłącze zostało wykonane w miesiącach od lipca do sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją podjętą w dniu [...] ([...]), nakazał rozbiórkę przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego, opierając się na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.). Organ, po rozpatrzeniu materiału dowodowego stwierdził, iż przyłącze zostało wybudowanie w okresie od sierpnia do grudnia 2002 r., o czym świadczą: odpowiednia mapa geodezyjna z 1999 r., na której brak przyłącza, opinia biegłego z 2001 r. stwierdzająca brak przyłącza, mapa z 14 sierpnia 2002 r., na której także przyłącza brak, i wreszcie mapa do celów projektowych z dnia 17 grudnia 2002 r., na której po raz pierwszy przyłącze zostało naniesione. Wobec braku możliwości zastosowania w stosunku do przyłącza art. 49b ustawy (bowiem jest ono urządzeniem związanym z legalnie istniejącym obiektem budowlanym), należało rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Istotnym argumentem uzasadnienia był fakt, że przedmiotowym przyłączem odprowadzane są ścieki do zbiornika, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki ze względu na usytuowanie niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Od decyzji odwołanie wniosła E. G., właścicielka działki, na której usytuowany jest zbiornik i główna część przyłącza. Odwołanie dotyczy dwóch decyzji, wskazanej powyżej oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]), nakazującej rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne, do którego przedmiotowe przyłącze prowadzi, na którą organ pierwszej instancji się powołał. Odwołująca się wskazała na argumenty dotyczące samego zbiornika. Podniosła w szczególności, iż kwestionowanie zbiornika wiąże się z rezultatami sądowego podziału nieruchomości. Dołączyła także kopię projektu zagospodarowania działki, w związku z planowaną rozbudową jej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce 1109/2. Odwołująca się wskazała również, że spłaciła ów zbiornik sanitarny właścicielom pozostałych działek powstałych z podziału. Podniosła także, iż usytuowanie zbiornika na ścieki nie przeszkadzało T. i M. S. wówczas, gdy korzystali z niego wspólnie. Obecnie, czyni starania o przyłączenie do budynku wody z wodociągu miejskiego oraz o przyłączenie do zaprojektowanej już kanalizacji miejskiej w Łukowie. Odnośnie do przyłącza, podniosła, iż w sytuacji, gdy poniosła wysokie koszty w postaci spłaty na rzecz T. i M. małż. S., chciała mieć możliwość odprowadzania ścieków do zbiornika z drewnianego domu, gdzie obecnie mieszka jej córka z małym dzieckiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W szczególności organ wskazał na to, iż nakaz rozbiórki przyłącza nie może być uzasadniany wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki zbiornika, do którego za pomocą przyłącza odprowadzane są ścieki. Zwłaszcza że decyzja nakazująca rozbiórkę zbiornika nie była w chwili wydawania decyzji w sprawie przyłącza ostateczna, a ponadto została uchylona w postępowaniu odwoławczym. Orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 jest rozwiązaniem ostatecznym i może być wydane wówczas, gdy istniejącego stanu nie można doprowadzić do zgodności z przepisami. Organ winien był to zbadać, a nie było to przedmiotem rozważania organu pierwszej instancji w ogóle. T. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosi argumenty łączne, dla sprawy związanej z przyłączem kanalizacyjnym, która jest rozpatrywana w ramach niniejszej sygnatury, oraz sprawy związanej ze skargą na decyzję, przedmiotem której jest uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz odmowa nakazania rozbiórki zbiornika, do którego za pomocą przedmiotowego przyłącza odprowadzane są ścieki (skarga rozpatrywana było w ramach sygnatury II SA/Lu 400/06). W zakresie argumentów związanych z decyzją uchylającą decyzję nakazującą rozbiórkę przyłącza i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, skarżąca wskazuje na krzywdzący charakter decyzji, na nieprawidłowości, związane z budową przyłącza, w szczególności wykonanie go bez pozwolenia na budowę, na kłamliwość składanych przez E. G. wyjaśnień oraz na nieprawidłowości związane z zatwierdzeniem przez Starostę projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego. W konkluzji domaga się zaprzestania użytkowania szamba (zbiornika na ścieki) oraz przyłącza do niego. W załącznikach do skargi przedstawia decyzję dotyczącą nakazu rozbiórki skierowaną do niej, odwołanie do Sądu Apelacyjnego w Lublinie oraz ocenę stanu i stopnia zużycia budynków wchodzących w skład starej zabudowy siedliskowej. Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r. oddalił powyższy wniosek. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył argumenty podniesione w skardze w wyniku czego doszedł do przekonania, iż skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ma charakter kasacyjny. W takim przypadku przedmiotem oceny prawnej, dokonywanej przez sąd administracyjny jest przede wszystkim zbadanie podstaw uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania w kontekście potrzeby wzięcia pod uwagę przez organ pierwszej instancji wskazanych w decyzji uchylającej argumentów prawnych, powiązanych z koniecznymi do ustalenia przez ten organ składnikami stanu faktycznego. Ma to spowodować poprawne rozstrzygnięcie sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie kasacyjne nie przesądza kierunku i nie warunkuje treści przyszłej decyzji, podejmowanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz wskazuje jedynie konieczne składniki, których wzięcie pod uwagę jest niezbędne w ocenie organu odwoławczego, w celu wydania decyzji, która rozwiałaby wątpliwości powzięte przez organ odwoławczy. W ocenie sądu sytuacja taka ma miejsce w sprawie wywołanej niniejszą skargą. Organ odwoławczy powziął takie wątpliwości, oraz, z powodu ich związku z poczynieniem przez organ pierwszej instancji pewnych ustaleń faktycznych, przekazał, po uchyleniu zaskarżonej decyzji, sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kontrola sądu administracyjnego odnośnie do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny jest w każdym przypadku ograniczona. Sąd administracyjny koncentruje się bowiem na zbadaniu zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, a procesu prowadzącego do jej wydania – z prawem formalnym (normami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi). Kontrola, dokonywana pod kątem legalności, nie może zatem obejmować samodzielnego ustalania faktów. W zakresie ustalania stanu faktycznego kontroli podlega jedynie sposób tego ustalania z punktu widzenia standardów wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W tym sensie to organ administracyjny jest władny dokonywać oceny dowodów, także w kontekście ewentualnej kłamliwości oświadczeń stron i uczestników postępowania, na co wskazuje strona skarżąca. Organ odwoławczy nie dopatrzył się takiej właściwości w oświadczeniach E. G., a fakty, w szczególności okres budowy przedmiotowego przyłącza, ustalił nie tylko na podstawie jej oświadczenia ale także na podstawie oględzin i dokumentów rozpatrywanych przez organ pierwszej instancji. Ograniczoność kontroli sądowej jest aktualna także w sytuacji, gdy organ odwoławczy wskazuje na podstawie dokonanej przez siebie oceny tych ustaleń, na potrzebę albo jeszcze innych ustaleń, albo też ustaleń w określonym kontekście, przyczyniającym się do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał w decyzji elementy, które winny być ustalone. W zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego, prowadzą one do ponownej oceny nieprawidłowości przy budowie tego przyłącza. Niezależnie bowiem od tego, że organy ustaliły datę wybudowania tego przyłącza oraz od faktu, że było ono wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji powinien, w kontekście wskazanych przez organ odwoławczy uwag dotyczących zastosowania normy zawartej w art. 51, rozpatrzyć sam proces wykonywania inwestycji z punktu widzenia możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W stosunku do tego polecenia, określonego przez organ odwoławczy, sąd administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Istotny jest również wskazany przez organ odwoławczy argument nie wzięcia pod uwagę przez organ pierwszej instancji faktu braku przymiotu ostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczącej nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki, do którego przedmiotowe przyłącze prowadzi. Organ pierwszej instancji wyraźnie się na tę, wydaną tego samego dnia przez ten sam podmiot (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) decyzję powołał (nie podając jednak jej sygnatury) i jak wynika z lektury uzasadnienia, stanowiło to dodatkowy, ale istotny składnik argumentacji, prowadzącej do nakazania rozbiórki przedmiotowego przyłącza. Decyzja organu pierwszej instancji w sprawie zbiornika została przez organ odwoławczy uchylona a organ ten odmówił nakazania rozbiórki zbiornika decyzją z dnia [...] ([...]). Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Sąd ten wydał wyrok oddalający skargę (wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., II SA/Lu 400/06). Wyrok, pochodzący z tej samej daty, którą oznaczony jest wyrok w niniejszej sprawie, nie jest prawomocny. Na aktualnym etapie kontroli sądowej decyzji dotyczącej odmowy nakazu rozbiórki zbiornika należy zatem stwierdzić, że zbadanie możliwości doprowadzenia przyłącza do tego zbiornika na gruncie art. 51 ustawy jest celowe i trafne, natomiast dalsze funkcjonowanie przyłącza niewątpliwie jest z istnieniem tego zbiornika związane. Także sąd administracyjny, oddalając skargę, nie wypowiada się merytorycznie odnośnie do zgodności wybudowanego przyłącza z prawem. Stwierdza jedynie, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał organowi pierwszej instancji potrzebę zbadania na gruncie art. 51 ustawy Prawo budowlane możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji wydania decyzji zaskarżonej rozpatrywaną skargą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] postanowienie ([...]), treścią którego jest nałożenie na E. G. obowiązku dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budowie przedmiotowego przyłącza kanalizacyjnego. Nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie wskazana w skardze decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, elementem której, zgodnie z zarzutami skargi, jest przedmiotowe przyłącze. Jest to bowiem zupełnie inny rodzaj decyzji, podjęty przez inny organ administracyjny, w innej procedurze i o innym przedmiocie. Niezależnie od braku pełnej dokumentacji dotyczącej tej decyzji, w ocenie sądu związek tej decyzji z decyzją zaskarżoną rozpatrywana skargą nie jest związkiem tego rodzaju, że uzasadniałby możliwość zastosowania art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umożliwiającym zawarcie przez sąd w jednym orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego także innych decyzji administracyjnych w granicach danej sprawy. Także innej sprawy dotyczy dołączona przez skarżącą decyzja nakazująca rozbiórkę innego budynku, znajdującego się na nieruchomości będącej jej własnością. Także tu brak pełnej dokumentacji oraz zupełnie inne postępowanie administracyjne nie pozwala na porównawczą ocenę argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą. Wobec argumentów przedstawionych powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami prawa w kontekście poczynionych rozważań. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.