II OSK 1627/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 233/06 w sprawie ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miasta Krasnystaw z dnia 25 października 2005 r. nr XXXII/246/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. II SA/Lu 233/06 wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. oddalił skargę B. J. na uchwałę Rady Miasta Krasnystaw z dnia 25 października 2005 r. nr XXXII/246/2005 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: Józefa Piłsudskiego, Bronisława Piekarskiego, Władysława Sikorskiego i Porucznika Zręba w Krasnymstawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarżąca B. J. będąca współwłaścicielką działek nr [...], [...] i [...] położonych na obszarze objętym planem, wniosła do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu szereg uwag, przy czym nie wszystkie z nich zostały uwzględnione w uchwalonym planie. Nie uwzględniono w planie jej żądania dokonania podziału działki nr [...] o powierzchni 3685 m2 na trzy działki, nie odstąpiono od ustalenia na części tej działki adaptacji zieleni nieurządzonej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 17ZN i nie rozstrzygnięto o zamianie gruntów wydzielonych z jej działek nr [...] i [...], a przeznaczonych pod projektowane drogi. Wniesienie skargi do Sądu na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poprzedziła wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie nie zostało uwzględnione (uchwała Rady Miasta z dnia 15 grudnia 2005 r. nr XXXIV/263/05). W skardze do Sądu zakwestionowała ustalenia planu określone w rozdziale IV § 12 pkt 17, rozdz. V § 13 pkt 2 ppkt 1 - 4 oraz rozdz. VII § 15 - które nie uwzględniają wniesionych przez nią uwag wskazując, że ustalenia te naruszają jej prawo własności. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przeznaczona w planie część działki nr [...] na zieleń nieurządzoną koliduje z jej planem przyszłościowym, gdyż tę działkę chciała zagospodarować na własne cele i wybudować na niej obiekt kubaturalny, a na terenie oznaczonym symbolem ZN (zieleń) plan zakazuje lokalizacji takich obiektów. Również ograniczenie podziału wtórnego nieruchomości do działek o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2 uniemożliwia dokonanie podziału działki nr [...] według jej projektu, który przedłożyła organowi planistycznemu, który przewidywał podział na trzy działki. Nie kwestionuje projektowanych w planie dróg dojazdowych dla obsługi terenów zabudowy mieszkaniowej przewidzianych do realizacji kosztem jej działek przez zajęcie powierzchni 1385 m2, ale zażądała przekazania jej przez gminę w zamian za ten teren odpowiedniego obszaru z działki nr [...] i w przedmiocie tego żądania organ nie zajął stanowiska. Kwestionowane ustalenia planu uniemożliwiają według skarżącej realizację jej uprawnień wynikających z prawa własności. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd stwierdził, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu. W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej i są wyrazem samodzielności planistycznej gminy, wynikającej z art. 3 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Obowiązkowym elementem planu, zdaniem Sądu, stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, jest określenie szczegółowych zasad, warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem i takie zasady zostały określone w § 15 rozdz. VII planu, ograniczające wtórny podział nieruchomości do działek o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2. Przeznaczona na adaptację zieleni nieurządzonej a położona na skarpie część działki nr [...] (§ 12 pkt 17 rozdz. IV planu) znajduje się w granicach Grabowiecko - Strzeleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i obszar ten podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.). Rozwiązanie przyjęte w planie stanowi zabezpieczenie skarpy przed korozją a także poprawia jej stateczność. Żądanie zamiany gruntów na etapie procedury planistycznej Sąd ocenił jako przedwczesne wskazując, że może być rozważane dopiero na etapie realizacji planu w zakresie projektowanych dróg. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła B. J. reprezentowana przez adwokata. W skardze zarzuca naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Krasnystaw z dnia 25 października 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącej, oraz art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne przyjęcie, że część działki nr [...] stanowiąca skarpę od strony ul. Sikorskiego położona jest w obrębie Grabowiecko - Strzeleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a nadto naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 ust 1 lit. a ppsa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że nieuwzględnienie żądań skarżącej w zakresie zamiany gruntów przeznaczonych pod budowę dróg jest przedwczesne. Wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosi, że wbrew stanowisku Sądu kwestionowane ustalenia planu dotyczące wprowadzenia normy powierzchniowej przy podziale wtórnym działek, jak również rozstrzygnięcie dotyczące części działki obejmującej skarpę, zmieniają niekorzystnie sytuację skarżącej naruszając jej interes prawny jako właścicielki działki. Powołując się na rozporządzenie Wojewody Chełmskiego z dnia 26 czerwca 1998 r. w sprawie utworzenia Grabowiecko - Strzeleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu twierdzi, że błędne jest stanowisko Sądu, że część działki nr [...] będącej skarpą, położona jest w obrębie tego obszaru. Również jako błędne ocenia stanowisko Sądu uznające żądanie zamiany gruntów na przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozpoznania, zobowiązując Sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Powoduje to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie, że wytknięte naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym i z tego względu obwarowana jest przymusem adwokacko - radcowskim. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przez skarżącą została oparta o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Skarga zatem odpowiada wymaganiom formalnym, lecz przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Strona skarżąca zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego, tj, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Krasnystaw z dnia 25 października 2005 r. nr XXXII/246/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącej. Powołany przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie zatem skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu wprowadzające normę powierzchniową ograniczającą wtórny podział działek ( § 15 rozdz. VI) oraz przeznaczenie części jej działki o nr ew. [...] pod zieleń nieurządzoną z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych ( § 12 pkt 17 rozdz. IV) naruszają niewątpliwie interes prawny skarżącej, gdyż ograniczają jej uprawnienia właścicielskie w swobodnym dysponowaniu nieruchomością. Mimo błędnego stwierdzenia w motywach wyroku, że plan nie narusza interesu prawnego skarżącej, Sąd rozpoznał merytorycznie skargę odnosząc się do zawartych w niej zarzutów. Oznacza to, że zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej - naruszenia przez Sąd art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest nieuzasadniony. Przyznać jednak należy, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględniania skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej uchwały zasadnie wskazał, że gmina z mocy ustawy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu i że w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Ustalone, jako obowiązkowy element planu, zasady podziału nieruchomości objętych planem naruszają interes prawny skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w ramach przysługujących gminie uprawnień. Również jako bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, według którego jedną z form ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Skarżąca zarzuca, że z naruszeniem tego przepisu Sąd przyjął, że część jej działki położona jest w obrębie takiego obszaru, podczas gdy w jej ocenie nie jest to ustalenie prawidłowe. Uzasadnienie zarzutu raczej wskazuje na naruszenie prawa procesowego, polegające na błędnej ocenie dowodów, która to ocena doprowadziła, jak twierdzi skarżąca, do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że z rysunku graficznego planu stanowiącego załącznik do uchwały zatwierdzającej plan, a także z rysunku studium wynika, że część działki skarżącej nr ew. [...] przeznaczona pod zieleń nieurządzoną i stanowiąca skarpę od strony ul. Sikorskiego położona jest w obrębie Grabowiecko - Strzeleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu, jak wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody, obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach. Ochrona skarpy położonej w takim obszarze oznacza zachowanie naturalnego ukształtowania terenu, co zapewniają rozwiązania przyjęte w planie. Uchwalenie planu było poprzedzone opracowaniem i uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenie planu dotyczące terenu zieleni nieurządzonej, oznaczonego w planie symbolem 17ZN obejmującego część działki skarżącej, jest zgodne z ustaleniami studium. Podnoszony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym argument, że plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na skarpie od strony ul. Sikorskiego w obszarze oznaczonym symbolem 18MN nie podważa legalności kwestionowanych ustaleń planu. Obszar 18 MN jest to teren już zabudowany, obejmujący tylko dwie działki i plan utrzymuje dotychczasowe jego przeznaczenie. Jest to ustalenie również zgodne ze studium. Całkowicie błędny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust 1 lit a ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu skarżąca łączy ze stanowiskiem Sądu odnoszącym się do zarzutu braku rozstrzygnięcia w planie jej żądania dotyczącego zamiany gruntów. Przywołany przepis nie ma zastosowania w przypadku skargi na uchwałę, a zatem nie mógł być naruszony przez Sąd. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa o czym stanowi art. 147 § 1 ppsa. Ponadto brak rozstrzygnięcia w planie, żądania skarżącej dotyczącego zaoferowania przez gminę nieruchomości zamiennych za grunty przewidziane w planie pod realizację drogi, nie jest wadliwością planu. Realizacja roszczeń związanych z uchwaleniem planu miejscowego, w tym ewentualnie zamiana nieruchomości następuje w trybie określonym w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.