II OSK 940/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 117/05 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną Celowe jest – dla zrozumienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć – przedstawić nieco szerzej stan faktyczny. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał R. S. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uprawnienia kombatanckie z tytułu przebywania w hitlerowskim obozie w okresie od kwietnia 1944 r. do lipca 1944 r. czyli przez cztery miesiące. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, stosownie do zamieszczonego w niej pouczenia, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie). Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie dostrzegł jednak, że strona w terminie złożyła wniosek i odwołanie (wniosek) potraktował jako żądanie zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, wydając dnia [...] sierpnia 2004 r. decyzję Nr [...], mocą której odmówił zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., na podstawie tego przepisu. Ponieważ R. S. od tej decyzji także się odwołał, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, przeto organ administracji centralnej decyzją z dnia [...] grudnia na podstawie art.127 § 3 i art.138 § 2 k.p.a uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji stwierdzono, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. Kierownika Urzędu nie było decyzją ostateczną, a zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. została powzięta z naruszeniem normy prawa procesowego przez przyjęcie błędnej podstawy prawnej. Nadto organ podał, że wniosek strony Kierownik Urzędu rozpatrzy odrębną decyzją podjętą w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skarżący R. S. przytoczył obszerny stan faktyczny sprawy, w szczególności kwestionował to, że organ administracyjny nie uwzględnił służby jaką pełnił w Polskich Kompaniach Wartowniczych przy armii USA, jak również w angielskiej formacji wojskowej. W ocenie skarżącego okoliczności te stanowią przesłankę do przyznania uprawnień z drugiego tytułu. Przyznanie natomiast uprawnień jedynie z tytułu osadzenia w obozie hitlerowskim nie jest wystarczające. Wyrokiem z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 117/05 stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz zasądzono na rzecz skarżącego R. S. koszty postępowania. W motywach wyroku czytamy, że skoro organ administracyjny nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lecz wniosek ten potraktował jako żądanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to już to stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności. Rozpatrzenie bowiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji nieuzyskania przez decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. waloru ostateczności, wypełnia normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje, co podkreśla Sąd Wojewódzki, stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Niezależnie od tego stwierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, że doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ minister (samorządowe kolegium odwoławcze) nie może uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawę sobie do ponownego rozpoznania. Przepisy o odwołaniu nie stosuje się bowiem w tym przypadku wprost do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ale odpowiednio i nie można zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżył skargą kasacyjną Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w której na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwana dalej P.p.s.a.) zarzuca wyrokowi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku organ centralny domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. Na wstępie organ podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, jak również wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por.: wyrok NSA w Warszawie z 26 września 2000 r., sygn. V SA 2998/99). Na brak występowania tych cech w wyeliminowanej przez sąd z obrotu prawnego decyzji wystarczy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazać, iż Sąd do przekonania, że organ administracji naruszył przepis prawa dochodzi po pogłębionej analizie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 138 k.p.a. Na dwóch kartach uzasadnienia analizował, dlaczego organ nie był władny zastosować art. 138 § 2 k.p.a., przy czym odwołał się do teorii postępowania administracyjnego i cech środków zaskarżenia (takich jak np. przymiot dewolutywności) oraz zbadał zakres, w jakim zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego można stosować przepisy dotyczące odwołań do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu administracyjnego już taka analiza dowodzi, że ewentualne uchybienie organu administracji nie może być traktowane jako rażące. Dalej organ podnosi, że wszędzie tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Tymczasem, zdaniem Kierownika Urzędu, sąd wojewódzki by wykazać, że organ nie był władny zastosować art. 138 § 2 k.p.a. musiał odwołać się do orzecznictwa NSA, w dodatku powołał się na orzeczenia, w których stan faktyczny dalece odbiega od niniejszej sprawy. Organ administracji uważa nadto, że w sytuacji, gdy aczkolwiek nieprawidłowo ale wszczął inne , nadzwyczajne postępowanie z art. 155 k.p.a., to nie tylko nie naruszył w stopniu rażącym art. 138 § 2 k.p.a. ale nie mógł inaczej postąpić. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że: "Pozostaje jednak odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób w/w postępowanie zakończyć, wyeliminować z obrotu błędne rozstrzygnięcie nie łamiąc podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona zaskarżyła je w ustawowym terminie. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest stwierdzenie, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie władny był podjąć organ administracji. Z przyczyn oczywistych nie mógł utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ani też umorzyć postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie Kierownika UDSKiOR - a wbrew poglądowi sądu wojewódzkiego - nie było także możliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." W konkluzji organ stwierdza, że nie mógł inaczej postąpić by nie naruszyć reguł postępowania administracyjnego, zatem pozostało jedynie takie rozstrzygnięcia jakie wydał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawa nie narusza. Skarga kasacyjna zdaje się zawierać taką zasadniczą myśl: "Organ popełnił błąd, decyzja była wadliwa a ponieważ organ nie znajduje żadnej podstawy do wyeliminowania tego błędu na podstawie art. 138 k.p.a., to podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem". Takie rozumowanie nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw w wykładni prawa. Nie jest ono także oparte na żadnej konstrukcji logicznej a więc jest dowolne. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego kierownik urzędu centralnego nie może przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania. Wywód sądu, który stara się wykazać błędy w rozstrzygnięciu i uzasadnić rażące naruszenie prawa, potraktowano w skardze kasacyjnej jako argument za przyjęciem, że nie został naruszony art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., skoro sąd musiał aż tak obszerny wywód przedstawiać. Uzasadnienie wyroku winno zawierać przytoczenie podstawy faktycznej i wyjaśnienie podstawy prawnej (art.141 § 4 P.p.s.a.) i z tego obowiązki sąd pierwszej instancji się wywiązał i nie może być z tego powodu uczyniony zarzut. Przedstawienie poszerzonej argumentacji nie ma zresztą nic wspólnego z tym, że w orzecznictwie i literaturze art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ma utrwalona wykładnię. W sprawie niniejszej natomiast nie może ulegać wątpliwości, że art. 127 § 3 k.p.a. ("Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.") dotyczy wyłącznie tzw. samokontroli organu centralnego. Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.) Skoro nie budzi wątpliwości, że nie można przekazać do ponownego rozpoznania sprawy, ponieważ już się ten organ tą sprawą zajmuje, a miał jedynie ocenić w drodze samokontroli, czy wydał trafne rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że przekazanie sprawy sobie stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawidłowo uchylił swoja decyzję wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż rozpatrując odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) nie mógł stwierdzić jej nieważności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pozwala na rozpoznanie wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego od decyzji z dnia 30 grudnia 2003 r. Zwalnia to jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny od rozważenia jakie rozstrzygnięcie powinno mieć miejsce po uchyleniu decyzji w miejsce przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ nie ma już takiego przedmiotu. Pełnomocnik organu administracyjnego oświadczył na rozprawie, że nie zgłasza wniosku o zasądzenie na rzecz organu od R. S. kosztów postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.