I OSK 1514/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Roman Ciąglewicz – spr., Protokolant: Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt 4/II SA/Po 1949/03 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym obiektu oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt 4/II SA/Po 1949/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym obiektu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., z dnia [...], nr [...], w części, w której obciążono skarżącego karą pieniężną ponad kwotę 24332 zł. W pozostałym zakresie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., działający z upoważnienia Prezydenta P., Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P., na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.) oraz § 11 ust.3 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm.), nałożył na J. M. karę pieniężną w kwocie 36498 zł, za umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ powołał się nadto na uchwałę Zarządu Miasta P. nr [...], z dnia [...], w sprawie określenia stref podwyższonych opłat za ustawienie reklam oraz obiektów handlowych w pasie drogowym. W odwołaniu skarżący zarzucił, że ustalenie o lokalizacji pawilonu handlowego bez zezwolenia jest błędne. Pawilon został zbudowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, z dnia [...] sierpnia 1990 r., oraz zgody Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...] czerwca 1988 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin uiszczenia kary pieniężnej i zobowiązało do uiszczenia kary w terminie do dnia [...] sierpnia 2003 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium za okoliczność niesporną uznało uzyskanie przez skarżącego zgody Zarządu Dróg Miejskich w P., na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w P., do dnia [...] grudnia 2000 r., w celu lokalizacji pawilonu handlowego. Po [...] grudnia 2000 r. skarżący nie uzyskał dalszej zgody na zajmowanie wyżej wskazanego pasa drogowego. Kwestia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] czerwca 2002 r. była przedmiotem decyzji Zarządu Dróg Miejskich P. z dnia [...] czerwca 2002 r. Zaskarżona decyzja dotyczy kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia za dalszy okres, tj. od 14 czerwca 2002 r. do 18 listopada 2002 r. Zdaniem organu odwoławczego, pozwolenie na budowę nie oznacza, że skarżący może zajmować pas drogowy po 31 grudnia 2000 r. Pawilon handlowy mógł być postawiony w okresie, w którym skarżący dysponował zgodą na zajmowanie pasa drogowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. podniósł, że uzyskał zgodę na zajmowanie pasa drogowego w 1988 r., bez określenia terminu obowiązywania pozwolenia. Uważa zatem, iż nie musiał występować ponownie o pozwolenie. Od 1987 r. do 1998 r. czynsz za zajmowany grunt uiszczał na rzecz MPGM, jako zarządzającemu terenem. Następnie, do 31 stycznia 2000 r., czynsz ten wpłacał Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego w P. "[...]". Po tym terminie "[...]" przekazał pobieranie opłat, za zajmowany przez skarżącego grunt, Zarządowi Dróg Miejskich w P. Skargę rozpatrzył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący wybudował pawilon za zezwoleniem Zarządu Dróg Miejskich w P. W treści zezwolenia zobowiązano skarżącego do zgłoszenia Zarządowi podjęcia działalności, celem naliczenia opłat. Pismem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P, z dnia [...] grudnia 1999 r., wypowiedziano skarżącemu, z dniem [...] stycznia 2000 r., zawartą w dniu [...] września 1999 r., umowę dzierżawy gruntu zajmowanego pod pawilon handlowy. Po tej dacie, jak zauważył Sąd, skarżący nie uiszczał już czynszu dzierżawnego, ale opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego, ustalaną w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, co potwierdza treść zezwoleń na zajmowanie gruntu po dniu [...] grudnia 2000 r. Opłatę taką uiszczał do [...] grudnia 2000 r. Nadto Sąd ustalił, że skarżący nie dysponował zezwoleniem na zajmowanie pasa drogowego po dniu [...] grudnia 2000 r. Spełnione są, według Sądu, obie przesłanki wymierzenia kary pieniężnej: brak zezwolenia i samowolność zajęcia. Skoro bowiem przedmiotem sprawy jest okres po 14 czerwca 2002 r., a wyrokiem NSA z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Po 1251/00, oddalono skargę na decyzję nakładającą karę pieniężną za okres wcześniejszy, to strona miała świadomość obowiązku uzyskania zezwolenia i uiszczenia opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważając legalność wysokości nałożonej kary pieniężnej, zaakceptował wyliczenie w części odnoszącej się do podstawy zawartej w § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm.), która nawiązuje do przepisu § 10a ust.1 i 3. Powołując się pogląd wyrażony w orzecznictwie (uchwała NSA z dnia 11 marca 2002 r., sygn. akt OPK 26/01, ONSA 2002/4/142), przyjął, iż nie ma podstaw do nałożenia podwyższonej kary w oparciu o § 11 ust.3 w związku z § 10a ust.4. W tej części skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., z dnia [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż skarżący samowolnie umieścił obiekt handlowy w pasie drogowym ulicy [...] w P., pomimo iż dysponował zezwoleniem Zarządu Dróg Miejskich w P., nadto działał w zaufaniu do organów Miasta P., które zawierając z nim umowę o dzierżawę terenu twierdziły, iż mają uprawnienie do dysponowania terenem, na którym skarżący wzniósł pawilon handlowy, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, nakładających nielegalnie na skarżącego kary pieniężne. Wywodził, że pawilon wykonał na podstawie pozwolenia na budowę. Wcześniej uzyskał zezwolenie Zarządu Dróg i Mostów, które było jednym z warunków pozwolenia na budowę. Tytułem prawnym do terenu była umowa dzierżawy zawarta [...] marca 1991 r. z działającym w imieniu miasta P. – Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej. Do stycznia 2000 r. wydzierżawiający nie zgłosił żadnego żądania o zapłatę przez skarżącego opłat za zajęcie pasa drogowego. Za korzystanie z gruntu skarżący płacił jedynie czynsz dzierżawny. O tym, że teren leży w pasie drogowym i korzystanie z terenu będzie się wiązało z uiszczaniem wysokich opłat, skarżącego nie poinformowano. Już po zawarciu umowy Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego stwierdził, iż kiosk znajduje się w pasie drogowym, lecz konsekwencje swego błędu przerzucił na skarżącego. Skoro przed przystąpieniem do budowy skarżący dysponował pozwoleniem na budowę, zezwoleniem Zarządu Dróg i Mostów oraz umową dzierżawy terenu, to nie można mu przypisać samowolnego zajęcia pasa drogowego. Nadto skarżący zarzucił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na uchybienie polegające na niesprecyzowaniu w decyzji organu I instancji, która z przesłanek określonych w § 11 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, przesądziła o zajęciu przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zachodzą. Nie jest zasadny, wyartykułowany w podstawie kasacji, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.). Skład orzekający opowiada się za poglądem, według którego w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (patrz: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 266229). Omawiana podstawa nie spełnia tak sformułowanego postulatu. Co prawda skarżący wywodził, że przepis art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych nie powinien być w sprawie zastosowany, ale jednocześnie nie zakwestionował, w formie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ustaleń faktycznych. Pamiętać jeszcze warto, iż zarzut naruszenia prawa materialnego może być skutecznie podniesiony wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny ustalony został w sposób niewadliwy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 194728). Istota zarzutu skargi kasacyjnej nie polega zaś na tym, że Sąd wadliwie przypisał, prawidłowo ustalonemu stanowi faktycznemu, normę prawa materialnego, ale na tym, iż normy materialnej nie należało stosować, gdyż nie została spełniona faktyczna przesłanka hipotezy art. 40 ust.4, tzn. brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Taki zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie jest skuteczny (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67). W ustalonym stanie faktycznym, niezakwestionowanym podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., obligatoryjne było pobranie kary pieniężnej. Brak możliwości uznania administracyjnego wynika wprost z brzmienia przepisu: "za zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt II SA 877/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 41350). W rezultacie ocena Sądu pierwszej instancji, weryfikującego akt administracyjny oparty o art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych, sprowadzająca się do stanowiska o prawidłowości zastosowania przepisu, jest zgodna z prawem i nie można jej zarzucić naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ust.4. Niezależnie od tego stwierdzić należy, iż prawidłowa była ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o samowolnym charakterze zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, w rozumieniu art. 40 ust.4 ustawy o drogach publicznych. Pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonanie tego zajęcia ze świadomością bezprawności (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 41388). Taka świadomość, w odniesieniu do okresu za który nałożono karę pieniężną w sprawie weryfikowanej niniejszym postępowaniem sądowym, niewątpliwie u skarżącego występowała, co wynika, jak trafnie wykazał Sąd pierwszej instancji, z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Po 1251/00, oddalającego skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], której przedmiotem było obciążenie J. M. opłatami za zajęcie pasa drogowego. Od zapadnięcia tego wyroku skarżący nie może bronić się zarzutem, iż był przeświadczony o obowiązywaniu zezwolenia, udzielonego mu w 1988 r. Takie przekonanie mogłoby mieć znaczenie, gdyby rozpatrywano zasadność nałożenia nań kar pieniężnych za okresy nieobjęte obowiązywaniem zezwolenia badanego w sprawie II SA/Po 1251/00. Tymczasem prawomocność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...], sygn. akt [...], wynikająca z oddalenia skargi na tę decyzję, właśnie wyrokiem wydanym w dniu 5 lutego 2002 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1251/00, oznacza, że dla oceny o bezprawności zajęcia pasa drogowego nie miała już znaczenia pozytywna opinia zarządcy drogi udzielona w dniu 27 czerwca 1988 r. Podkreślić przy tym można, iż także w stanie prawnym obowiązującym w dniu 27 czerwca 1988 r. opinia stanowiła, zgodnie z przepisami § 3 – § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm.), akt poprzedzający zezwolenie, a nie zezwolenie, w rozumieniu § 5 tegoż rozporządzenia. Wracając do głównego nurtu rozważań powtórzyć przyjdzie, że skoro w okresie od [...] czerwca 2002 r. do [...] listopada 2002 r. skarżący zajmował pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, w rozumieniu art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), to należało obciążyć go obowiązkiem uiszczenia kar pieniężnych. Należy jeszcze odnieść się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu niewykazania w zaskarżonym wyroku, która z przesłanek § 11 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 ze zm.) przesądziła o przyjęciu, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W tym zakresie zaakcentować trzeba, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może być utożsamiana z podstawami kasacyjnymi. Przepis art. 176 P.p.s.a., określający wymogi skargi kasacyjnej, stanowi, iż skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Oznacza to, w powiązaniu z treścią art. 174 P.p.s.a., że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozwinięciem i uszczegółowieniem podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie nie może być zatem odczytywane jako treść zawierająca, oprócz tego rozwinięcia i uszczegółowienia, inne podstawy, niż wskazane wcześniej jako podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 173263). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.