II OSK 1570/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1007/06 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na pismo Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...], sygn. akt [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania własności nieruchomości zamiennej oddala skargę kasacyjną Pismem z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wystąpiła do Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem tej Komisji dotyczącym działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...], w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Wymienionym orzeczeniem z dnia [...]., sygn. akt [...], wydanym na wniosek Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W. o przeniesienie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] przyznano na własność wnioskodawcy, jako nieruchomość zamienną, wymienioną wyżej działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w W.. Żądając wznowienia postępowania zakończonego wskazanym orzeczeniem Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" twierdziła, iż jest wieloletnią posiadaczką przedmiotowej nieruchomości i służy jej roszczenie o ustanowienie w stosunku do niej prawa wieczystego użytkowania, a w sprawie o uregulowanie jej stanu prawnego nie brała udziału. Pismem z dnia [...] podpisanym przez Współprzewodniczącego Zespołu Orzekającego Komisji R. C. udzielono odpowiedzi na wniosek o wznowienie stwierdzając, iż decyzja Komisji Regulacyjnej z dnia [...] jest ostateczna i w stosunku do niej nie mają zastosowania przepisy o wznowieniu postępowania. W dniu 10 kwietnia 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wymienione wyżej pismo z dnia [...] odmawiające rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na tę skargę Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosła o jej odrzucenie podnosząc, iż zaskarżone pismo nie stanowi decyzji lub innego aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego oraz, że sprawa nie należy do jurysdykcji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2006 r. skargę odrzucił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż skarga nie dotyczy działalności administracji publicznej a nadto zaskarżone pismo nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 1991 r., sygn. akt I SA 768/91, Sąd stwierdził, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż komisji orzekających w postępowaniach regulacyjnych nie można uznać za organ administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Przepisy regulujące postępowanie regulacyjne nie przewidują wydawania w nich decyzji administracyjnych i dlatego pismo z dnia 22 marca 2006 r. informujące o braku podstaw do wznowienia postępowania nie jest decyzją ani innym aktem czy czynnością, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Od wymienionego postanowienia Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" reprezentowana przez adw. J. T. wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła nią naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) oraz § 21 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. Nr 77, poz. 730 ze zm.) w związku z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działalność Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich orzekających w postępowaniach regulacyjnych nie stanowi działalności administracji publicznej. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 16 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich przyznających na własność Gminie Żydowskiej w W. nieruchomość zamienną, nie podlega kognicji sądów administracyjnych i w efekcie wydanie postanowienia odrzucającego skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; - art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 104 i ust. .... K.p.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż pismo Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] odmawiające wznowienia postępowania regulacyjnego nie jest decyzją administracyjną. Uzasadniając te zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest "innym podmiotem" powołanym z mocy prawa do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych należących do jej właściwości indywidualnych spraw (art. 1 pkt 2 K.p.a.). Kryterium decydującym o uznaniu danego aktu za decyzję administracyjną jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów podjęte na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, przy czym - ze względu na treść art. 104 K.p.a. - wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi wyraźnie wynikać z ustawy i nie można go domniemywać. Przemawia to za uznaniem zarówno orzeczenia Komisji Regulacyjnej z dnia [...] jak i pisma z dnia [...] za decyzje administracyjne, które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Wnioskowi temu nie może przeczyć - zdaniem skarżącej - powołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczenie NSA z 26 września 1991 r., które zostało wydane w innym stanie prawnym i w innej, niż obecna, rzeczywistości. Dlatego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, powołując się na swoje dotychczasowe stanowisko a nadto zarzucając skarżącej brak legitymacji procesowej do występowania ze skargą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji RP stosunki pomiędzy Państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Stosunki między Rzeczpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami (art. 25 ust. 5 Konstytucji). Realizując wskazane wyżej zasady Rada Ministrów zawarła szereg umów z działającymi na terenie kraju kościołami i związkami wyznaniowymi, na podstawie których zostały uchwalone ustawy regulujące wzajemne stosunki Państwa i tych kościołów i związków wyznaniowych. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Podstawowym założeniem zawartych nich prawnych regulacji jest obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań o charakterze konsensualnym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. K 13/02 (OTK ZU-A 2003, nr 4, poz. 28) w myśl tych regulacji ustawodawca nie może podejmować jednostronnych ingerencji w sferę stosunków między poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi, narzucając im określone rozwiązania, lecz powinien preferować regulacje oparte na porozumieniach. Sporne kwestie majątkowe pomiędzy Państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi miały być rozstrzygane w postępowaniach regulacyjnych prowadzonych przez specjalne komisje regulacyjne (majątkowe) rozstrzygające sprawy w zespołach złożonych z równej ilości przedstawicieli Państwa i kościołów lub tych związków. Szczególny charakter instytucji postępowania regulacyjnego uzasadnia odstępstwo od ukształtowanych przez art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji - prawa do sądu i zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 24 czerwca 1992 r. sygn. W 11/91 (OTK 1992, cz. I, poz. 18) ustalając wykładnię przepisu art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej określił postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową powołaną na mocy tej ustawy jako postępowanie quasi-polubowne, zastępujące postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości. Ten charakter postępowania powoduje, iż nie zachodzi konieczność sądowej kontroli wydawanych w nim orzeczeń będących de facto ugodami między dwiema stronami postępowania zastępującego postępowanie sądowe lub administracyjne. Postępowania regulacyjne są prowadzone na podstawie szczególnych procedur określonych w przepisach wykonawczych, w których przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko posiłkowo w zakresie wskazanym tymi aktami i których uczestnikami oprócz wnioskodawcy są wyłącznie zainteresowane jednostki państwa i samorządowe. Mając to na uwadze Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały z 24 czerwca 1992 r. stwierdził, że w postępowaniach regulacyjnych istnienie praw osób trzecich nie może być przedmiotem sporu, gdyż charakter tych postępowań nie może przesądzać o istnieniu lub nieistnieniu oraz naruszeniu czy nienaruszeniu prawa podmiotowego osób określonych w ustawie jako "osoby trzecie". Postępowanie regulacyjne odnośnie do mienia, do którego roszczenia zgłaszają gminy żydowskie lub Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich, regulują przepisy art. 28-35 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonawczego do tej ustawy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. Nr 77, poz. 730 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w postępowaniach prowadzonych przez Komisję Regulacyjną nie mogą brać udziału osoby trzecie (art. 32 ust. 2 ustawy) ich interesy reprezentuje przedstawiciel Skarbu Państwa (§ 5 ust. 4 zarządzenia) a zespół orzekający w składzie 4 osób delegowanych w równej ilości przez organ państwowy i Zarząd Związku Gmin kończy prowadzone postępowanie albo ugodą albo orzeczeniem, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Zespół nie musi przy tym uzgodnić i wydać orzeczenia (co nie byłoby dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym) i wówczas uczestnicy postępowania mogą żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 i 32 ust. 4 ustawy). Wydane orzeczenie może przenosić własność na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin zarówno dawnego mienia pożydowskiego jak i nieruchomości zamiennej (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy). Omówiona wyżej regulacja prawna świadczy, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) nie jest decyzją administracyjną wydaną przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. i że nie można zaskarżyć go do sądu administracyjnego. W tej sytuacji należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Skutkuje to oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.