I OSK 167/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II SA/Łd 391/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) przyznaje od Skarbu Państwa adwokatowi B. A. z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynagrodzenie w wysokości 219,60 ( dwieście dziewiętnaście sześćdziesiąt ) zł. z uwzględnieniem podatku od towarów i usług. Wyrokiem z dnia 20 października 2005r., sygn. akt II SA/Łd 391/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umieszczenia J. K. w domu pomocy społecznej. Powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] skierowano J. K. do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, tj, do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych "S." w [...], przy ul. [...] oraz ustalono miesięczną odpłatność za pobyt w tym domu w wysokości 70% dochodu J. K. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawczyni, ze względu na wiek, choroby i stopień niepełnosprawności spełnia warunki uzasadniające skierowanie jej do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Ponadto, skoro wnioskodawczyni sama nie dokonała wyboru domu opieki społecznej, to organ uprawniony był do skierowania skarżącej do domu, według uznania, mając jednak na uwadze bliskość miejsca zamieszkania jej syna. Oddalając skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 października 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm., powoływana dalej jako ups.). W ocenie sądu bezspornym jest, że skarżącej przysługiwało prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ups. Kierując J. K. do wyżej wymienionego domu pomocy społecznej, organ spełnił również przesłanki wyrażone w art. 54 ust. 2 ups, w szczególności niezasadnym jest zarzut braku zgody skarżącej na umieszczenie w tym konkretnym domu opieki. Miesięczne koszty za pobyt skarżącej w tym domu wyliczone zostały na kwotę 694,32 zł., co zgodne jest z regulacją przewidzianą w art. 60 ust. 1 i 2 ups. Zgodnie z art. 65 ust. 2 ups gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Zatem, w ocenie sądu, w sytuacji, gdy gmina dysponowała wolnymi miejscami w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, to gmina nie miała możliwości skierowania skarżącej do prywatnego domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2005r. wniosła J. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 65 ust. 2 ups., poprzez brak uwzględnienia przy wykładni przepisu art. 54 ust. 1 ups. tzn., że w kwestii dotyczącej wyboru domu opieki społecznej przesłanka braku wolnych miejsc, musi dotyczyć okolicy najbliższej miejsca zamieszkania osoby kierowanej do domu opieki, a nie domów pomocy społecznej na terenie bliżej nieokreślonych powiatów lub gmin; naruszenie art. 54 ust. 2 ups., poprzez przyjęcie, że w przypadku braku wolnych miejsc w domu pomocy społecznej, prowadzonym przez gminę lub powiat, bądź podmiot niepubliczny na zlecenie gminy, istnieje możliwość umieszczenia w takim domu z pominięciem kolejności na liście oczekujących osób. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływaną dalej jako: ppsa) poprzez przyjęcie, że w gminnych domach pomocy społecznej, na dzień wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znajdowały się wolne miejsca; naruszenie art. 233 Kpc w zw. z art. 106 ppsa, poprzez uznanie za udowodniony fakt, że w domach pomocy społecznej prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w bliskości miejsca zamieszkania skarżącej były wolne miejsca; naruszenie art. 6 ppsa wskutek braku pouczenia strony o zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wynikającym z art. 106 § 3 ppsa oraz naruszenie art. 106 § 3 ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu, na okoliczność istnienia braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej, prowadzonych przez gminę lub powiat. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, wskutek braku pouczenia strony o zakresie postępowania dowodowego, wynikającym z art. 106 § 3 ppsa, co doprowadziło do zaniechania zgłoszenia przez stronę środka dowodowego, na okoliczność braku miejsc w domach pomocy społecznej i pozbawiło ją możliwości skutecznej obrony jej praw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że skarżąca nie wyraziła zgody na umieszczenie jej w powołanym wyżej domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącej przepisu art. 65 ust. 2 ups., nie można interpretować w oderwaniu od art. 54 ust. 1 ups., co oznacza, iż jedynie w wypadku udowodnienia okoliczności, że w domach pomocy społecznej, znajdujących się na terenie miasta [...] znajdują się wolne miejsca, niemożliwe byłoby umieszczenie skarżącej w niepublicznym domu pomocy społecznej. Powyższa okoliczność nie została jednak udowodniona, czym naruszono przepis art. 233 Kpc, który na podstawie art. 106 § 5 ppsa, ma zastosowanie również do postępowania sądowo-administracyjnego. W ocenie skarżącego, Sąd naruszył także art. 106 § 3 ppsa, nie dopuszczając dowodu w postaci filmu VHS na okoliczność nieistnienia wolnych miejsc w gminnych i powiatowych domach pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 65 ust 2 w związku z art. 54 ust. 1 oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm., powoływana dalej jako ups.). Jednakże w skardze kasacyjnej ograniczono się tylko do powołania konkretnych przepisów prawa materialnego, bez odwoływania się do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt. 1 ppsa. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 6, 106 § 3 ppsa, jak również zarzut nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Jednakże również w tym przypadku, ograniczono się do wskazania konkretnych przepisów proceduralnych, nie odwołując się jednak do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt 2 ppsa. Jednakże wskazane oczywiste uchybienia formalne skargi kasacyjnej, w ocenie sądu, nie stanowiły przeszkody do jej rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, iż całkowicie chybionym jest zarzut nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, poprzez zaniechanie pouczenia skarżącego o zakresie postępowania dowodowego, wskutek czego skarżący nie zgłosił istotnych wniosków dowodowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z powyższym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Zatem chodzi o taką sytuację, w której strona na skutek wadliwości procesowych sądu nie mogła brać udziału, bądź nie brała udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły zostać usunięte przed wydaniem w danej sprawie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 1974r., sygn. akt II CR 155/74), co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie są one zasadne. W szczególności nietrafnym jest zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 65 ust 2 w związku z art. 54 ust. 1 ups. Zasadnym jest rozstrzygnięcie sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż gmina nie miała żadnych możliwości skierowania skarżącej do prywatnego domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy dysponowała wolnymi miejscami w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym. Całkowicie niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 ups. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż organ kierując skarżącą do domu społecznej dla osób przewlekle chorych "S." w [...], przy ul. [...], wypełnił warunki, o których mowa w cyt. przepisie, w szczególności z uwagi na fakt, że skarżąca jest mieszkanką [...] oraz ze względu na zamieszkiwanie w tym mieście najbliższej rodziny skarżącej, tj. jej syna. Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mogły zostać one uwzględnione. W szczególności niezasadnym jest zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 ppsa, przepisu art. 233 Kpc w związku z art. 106 ppsa oraz przepisu art. 106 ppsa. Zgodnie z podstawową zasadą, wyrażoną w art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny wydaje orzeczenie na podstawie akt sprawy chyba, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Zatem, w odróżnieniu od sądu powszechnego, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy nadesłanych przez organ administracji, którego działanie, bądź bezczynność jest przedmiotem skargi, a nie na podstawie zgromadzonego w toku procesu materiału dowodowego, uzyskanego w szczególności wskutek wnoszonych przez strony wniosków dowodowych, co stanowi jedną z podstawowych zasad procesu cywilnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe, rozumiane w sposób w jaki ma to miejsce w postępowaniu przed sądem powszechnym, tj. jako możliwość składania przez stronę wniosków dowodowych, zmierzających do wykrycia faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, jest w zasadzie, poza wyjątkami wskazanymi w ppsa, wyłączone. Jednym z takich przepisów jest art. 106 § 3 ppsa. Jednakże zakres postępowania dowodowego, o którym mowa w cyt. przepisie determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd nie może w istocie dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, załatwionej zaskarżoną decyzją. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia się, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt V SA 671/00 oraz z dnia 1 marca 2001r., sygn. akt V SA 2746/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 lutego 1984r., sygn. akt SA.Wr 765/83). W świetle przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skarżącej naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 ppsa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa oraz § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.