II OSK 1589/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Otylia Wierzbicka Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 121/06 w sprawie ze skarg Gminy Lidzbark i Gminy Biskupiec na rozporządzenie Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005 r. w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu na terenie Województwa Warmińsko-Mazurskiego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 121/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skarg Gminy Lidzbark i Gminy Biskupiec stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005 r., Nr 54 w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. W dniu 10 listopada 2005 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, które zostało opublikowane w Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 175, poz. 1951. W § 1 rozporządzenia wymieniono obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa, a w § 2 wskazano, że opis przebiegu granic obszarów określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W treści rozporządzenia wprowadzono zakazy, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Określono także, iż nadzór nad obszarami sprawuje Wojewódzki Konserwator Przyrody. Skargi na powyższe rozporządzenie, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyły Gminy Biskupiec i Lidzbark. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skargi są zasadne i stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody. W art. 23 ust. 3 ustawy ustalony został obowiązek uzgodnienia projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu z właściwą miejscowo radą gminy. W ocenie Sądu uzgodnieniu podlega cała treść rozporządzenia, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą być wprowadzone na postawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Obowiązek uzgodnienia z właściwymi radami gmin ma miejsce także wówczas, gdy podejmowane jest rozporządzenie dokonujące zmian w "innych ustaleniach" dotyczących obszaru chronionego, w tym zmian niezwiązanych z wyznaczeniem terenów tego obszaru. Sąd podzielił argumentację skargi, że wydając rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu wojewoda wkracza w kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, która należy do zadań własnych gminy. Przemawia to za taką wykładnią art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą przedmiotem uzgodnień między wojewodą a radami gmin winien być projekt każdego rozporządzenia, w tym zmieniającego już obowiązujące rozporządzenie, w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg Gminy Lidzbark i Gminy Biskupiec. Wniósł także o zasądzenie od Gminy Lidzbark i Gminy Biskupiec na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów: 1) art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że zaskarżone rozporządzenie jest rozporządzeniem w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Wojewoda nie wyznaczył bowiem zaskarżonym rozporządzeniem żadnych nowych obszarów chronionego krajobrazu. Wynika to z treści tego rozporządzenia, jak również z treści poprzedzającego je rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, wydanego na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), 2) art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie przez Sąd, że projekt rozporządzenia Nr 54 wymagał uzgodnienia z radami gmin w trybie tego przepisu i że każda zmiana rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z radami gmin, także ze względu na regulacje art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Wojewody nie ma podstaw do przyjęcia, że wydając rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu wojewoda wkracza w kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Przepisy art. 23 ust. 3, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody ukazują wagę, jaką ustawodawca przykłada do form ochrony przyrody i tym samym, na konieczność uwzględniania przez gminy tych form i wymagań, jakie za sobą niosą przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 3) art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegającą na przyjęciu, że ustalone rozporządzeniem Nr 21 z dnia 16 kwietnia 2003 r. obszary chronionego krajobrazu przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą, 4) art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących gmin. W przedmiotowej sprawie skarżące Gminy nie wykazały, aby uchwała dotyczyła bezpośrednio ich praw i obowiązków, regulowanych przepisami prawa materialnego, Sąd zaś tego faktu nie uwzględnił wydając wyrok. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w analogicznej sprawie, oznaczonej sygn. akt II OSK 744/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2006 r. oddalił skargę kasacyjną Gminy Pułtusk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/05 w sprawie ze skargi Gminy Pułtusk na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 marca 2005 r. w przedmiocie parku krajobrazowego. Pismem z dnia 25 września 2006 r. Gmina Lidzbark złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozpoczynając od zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) trzeba zauważyć, że stosownie do brzmienia tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem prawa miejscowego może wnieść skargę do sądu administracyjnego, a ten jest zobowiązany, o ile zostały spełnione inne wymogi prawem przewidziane, rozpoznać skargę. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarżące gminy, spełniwszy wymogi formalne do wniesienia skargi, miały interes prawny w skarżeniu przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, to zasadnie uznał, że sprawę należy rozpoznać. Co do zaś interesu skarżących gmin to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, interes ten przybrał w sprawie nie tylko formę interesu faktycznego, ale także interesu prawnego, znajdującego zakotwiczenie w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Co prawda z materiałów sprawy wynika, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie wprowadziło obszarów chronionego krajobrazu w innych granicach niż poprzedzające je rozporządzenie Wojewody, ale w związku z tym, że obszary te powtórnie wyznaczyło, została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 23 ust. 3 ww. ustawy, zobowiązując Wojewodę do uzgodnienia projektu przedmiotowego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanego wyżej przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody uznać należy za niezasadny. Tym bardziej że w niniejszej sprawie doszło do daleko idącej zmiany treści przedmiotowego rozporządzenia (nowe formy ochrony przyrody) i choć nastąpiło to w wyniku wejścia w życie nowej ustawy o ochronie przyrody, nie może pozostać – jak zasadnie wywodzi to Sąd w zaskarżonym wyroku – bez wpływu na wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wzmacniając argumentację na rzecz przyjętej i zastosowanej w sprawie interpretacji tego przepisu w związku z regulacją art. 24 ust. 2 i art. 153 przywołanej ustawy. W kontekście powyższych ustaleń traci na znaczeniu zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że każda zmiana rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin ze względu na ich kompetencję w sprawach prowadzenia polityki przestrzennej na obszarach gmin. Mimo tego, że kompetencja rady gminy do uzgadniania projektów rozporządzeń wojewody w sprawie obszarów chronionego krajobrazu nie wynika z uprawnień gminy, doktrynalnie określonych władztwem planistycznym, a podstawą tych działań jest art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego było – w myśl wcześniejszego wywodu – zasadne. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).