IV SA/Wa 2358/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie parku krajobrazowego - skargę oddala - Przedmiotem zaskarżenia jest rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) oraz rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Skarżąca Gmina P. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2005 r. wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie dokonaniu uzgodnienia ww. rozporządzeń z Radą Miejską w P. W odpowiedzi na wezwanie, Wojewoda [...] poinformował Radę Miejską w P., iż nie znajduje podstaw do uchylenia kwestionowanych rozporządzeń. W skardze na rozporządzenia Gmina P. wniosła o ich uchylenie, podnosząc zarzut, iż ich treść nie była uzgadniania z radą gminy, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W ocenie Gminy P., na mocy rozporządzenia nr [...] nastąpiło utworzenie parku krajobrazowego w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo wskazano, iż załącznik do rozporządzenia określa przebieg granic przez teren Gminy P. odmiennie niż regulujący wcześniej te kwestie załącznik w uprzednim rozporządzeniu w przedmiocie tego parku krajobrazowego. Z kolei zaskarżone rozporządzenie nr [...] określa przebieg granic Parku przez teren Gminy P. odmiennie niż rozporządzenie nr [...]. Wskazano również, iż rozporządzenie nr [...] nie zawierało załącznika graficznego przedstawiającego przebieg granic Parku, a załącznik taki zawierał wcześniejszy akt regulujący te kwestie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił historie funkcjonowania [...] Parku Krajobrazowego, jako obszaru prawnie chronionego, wskazując kolejne akty normatywne regulujące te kwestie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyraził pogląd, iż rozporządzenie nr [...] nie stanowiło aktu o powołaniu parku krajobrazowego w rozumieniu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, na co wskazuje sam jego tytuł. Rozporządzeniem nie dokonano także zmiany granic parku na terenie gminy P. Jedynie omyłkowo zamieszczono błędną wersje opisu granic, co sprostowano rozporządzeniem nr [...]. Zawiera ono opis granic tożsamy z zawartym w akcie normującym tą kwestię przed wejściem w życie zaskarżonego rozporządzenia nr [...]. Stwierdzono jednak iż faktyczny przebieg granic Parku w Gminie P. nie uległ zmianie od 1994 roku. Nastąpiło jedynie uszczegółowienie opisu jej przebiegu. Odnośnie do zarzutu braku załącznika mapowego wskazano, iż wymóg zawarcia takiego załącznika w akcie normatywnym nie wynika z przepisów, natomiast jego załączenie, z uwagi na znaczny obszar Parku, byłoby niecelowe. Skala mapy jaka mogłaby być wydrukowana w dzienniku urzędowym wykluczałaby jej czytelność dla celu precyzyjnego określenia granicy. Na rozprawie pełnomocnik Gminy wywodził interes prawny z faktu, iż jest ona zainteresowana przestrzeganiem prawa, które przyznaje gminie prawo uzgadniania przebiegu granic parku. Ma to znaczenie dla interesu Gminy P. w kontekście możliwości realizacji przedsięwzięć gospodarczych na obszarze gminy. Ponadto funkcjonowanie Parku musi być uwzględnione przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone rozporządzenia nie naruszają interesu prawnego ani uprawnień skarżącej Gminy P. Podstawę wydania przez Wojewodę [...] kwestionowanych rozporządzeń stanowił art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenia te dotyczyły kwestii funkcjonowania jednej z obszarowych form ochrony przyrody, jaką jest park krajobrazowy. Jeżeli rozporządzenie dotyczy utworzenia parku lub zmiany granic parku, jego projekt powinien być uzgadniany z właściwą miejscowo radą gminy (art. 16 ust. 4 ustawy). Skoro uzgodnienie stanowi element procedury legislacyjnej aktu normatywnego, uczestnicząc w uzgadnianiu organ gminy wykonuje swoje uprawnienia w zakresie wykonywania władzy publicznej (sfera imperium). Uzgodnienie nie służy więc ochronie interesów majątkowych czy gospodarczych gminy (sfera dominium). Wskazany stan faktyczny wyklucza przyjęcie, iż prawo dokonywania w pewnych sytuacjach uzgodnienia może stanowić źródło interesu prawnego lub uprawnień gminy, co do zaskarżania aktu prawa miejscowego w rozumieniu 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 Nr 80, poz. 872 ze zm.). Źródłem takich uprawnień nie może być także sam fakt, iż skutkiem funkcjonowania parku krajobrazowego jest ograniczona możliwość aktywności gospodarczej na terenie gminy, czy też konieczność uwzględnienia funkcjonowania Parku przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutki te można bowiem zakwalifikować wyłącznie w sferze interesu faktycznego gminy. W końcu interesu prawnego Gmina P. nie może wywodzić z potrzeby ochrony praworządności w interesie publicznym. Bowiem zadania w tym zakresie wykonują inne wyspecjalizowane organy państwa, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Jak wskazano wyżej, zaskarżyć do Sądu Administracyjnego rozporządzenie może wyłącznie podmiot, który wykaże, iż narusza ono jego interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie Gmina nie wykazała aby przedmiot uchwały dotyczył bezpośrednio praw i obowiązków gminy, chronionych szczególnymi przepisami prawa materialnego. Można jedynie dodać, iż w polskim systemie prawnym uprawnienia organów władzy publicznej, do których należą organy gminy, do zaskarżania aktów prawnych wydawanych przez inne organy, z uwagi na naruszenie ich interesu w sferze wykonywania władzy (imperium), może wynikać wyłącznie ze szczególnych regulacji przyznających uprawnienia w tym zakresie, jak np. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie wynika zaś z ogólnych uprawnień do zaskarżania aktów normatywnych w związku z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, który dotyczyć może wyłącznie wykonywania uprawnień gminy w sferze dominium. W rozpoznawanym przypadku brak jest zarówno normy ogólnej, przyznającej prawo zaskarżenia aktu normatywnego wydanego bez uwzględnienia wymaganych uzgodnień ze strony organu gminy, w aktach normatywnych o charakterze ustrojowym (jak ustawa o samorządzie gminnym), jak i normy szczególnej zawartej w przepisach o ochronie przyrody dotyczących problematyki ustanawiania obszarów chronionych. Nie ustanowienie przez ustawodawcę w polskim systemie prawnym środków prawnych umożliwiających bezpośrednie zakwestionowanie przez gminę wadliwej, w jej ocenie uchwały, dotyczącej kwestii związanych z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, nie oznacza braku w polskim porządku prawnym skutecznych instrumentów prawnych służących wyeliminowaniu z obiegu prawnego wadliwych aktów. Mając na uwadze, iż w ocenie Gminy, jak podniesiono w skardze, rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] i [...] z 2005 r. są wadliwe, Skarżąca może wystąpić z odnośnym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania uprawnień wynikających z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.), który umożliwia prokuratorowi, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżenie do sądu administracyjnego niezgodnego z prawem aktu prawa miejscowego. Generalnie bowiem strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy o prokuraturze do zadań prokuratury. Ponieważ zaskarżone rozporządzenia nr [...] i [...] z 2005 roku nie naruszały interesu prawnego ani uprawnień skarżącej Gminy Sąd nie uwzględnił skargi i podlega ona oddaleniu. Wobec powyższego Sąd nie odniósł się do zarzutu dotyczącego wadliwości zaskarżonej uchwały (naruszenia wymogu uzgadniania projektu rozporządzeń z Radą Miasta P. oraz brak załącznika mapowego do rozporządzenia). Jedynie na marginesie trzeba zauważyć, iż ewentualne uwzględnienie skargi musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności w całości lub części zaskarżonych rozporządzeń, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie zaś do ich uchylenia, o co wnoszono w skardze. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.