II OSK 1832/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 303/06 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" S.A. w B. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 303/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., zn. [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., zn. [...], nakazującą Spółce "[...]" dokonać rozbiórki i przywrócić do stanu poprzedniego przebudowany pas drogi krajowej Nr [...] na wysokości zjazdu do działki o nr ew. [...] w części dot. wykonanych robót drogowych w grudniu 2004 r. bez wymaganego zgłoszenia do Wojewody K.-P. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że po stwierdzeniu, iż Spółka dokonała wymagającej zgłoszenia przebudowy zjazdu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie wykonanych robót budowlanych i nałożył na "[...]" S.A. w B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia – zgłoszenia robót budowlanych, zezwolenia zarządcy drogi wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwanej dalej u.d.p., wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego dla wykonania robót budowlanych, zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności wykonanej przebudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na nieprzedstawienie przez Spółkę w wyznaczonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów – inwestor nie przedłożył zezwoleń zarządcy drogi ani zaświadczenia Prezydenta Miasta, a przedstawione zgłoszenie do Wojewody K.-P. z dnia [...] września 2005 r. mogło być skuteczne jedynie po otrzymaniu zezwolenia zarządcy drogi określającego miejsce lokalizacji zjazdu oraz jego parametry techniczne, zasadne było nakazanie dokonania rozbiórki i przywrócenia do stanu poprzedniego przebudowanego pasa drogi krajowej Nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, który stwierdził, że skoro inwestor nie dokonał wymaganego przez art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) zgłoszenia i nie dopełnił nałożonych przez organ obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że skarżący nie spełnił określonych w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. obowiązków przedłożenia zezwolenia zarządcy drogi wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p. i zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności przebudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) zwanej dalej k.p.a., przez niedopuszczenie opinii rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej charakteru prac prowadzonych przez skarżącego. Skarżąca Spółka wykonała wszystkie nałożone obowiązki, za wyjątkiem przedstawienia zezwolenia zarządcy drogi wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p. Zdaniem skarżącej przeprowadzone prace miały jednak charakter remontu a nie przebudowy, co potwierdza opinia rzeczoznawcy i nie wymagały uzyskania takiego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena charakteru wykonanych przez inwestora prac budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły, że roboty te stanowiły przebudowę istniejącego zjazdu w pasie drogi krajowej Nr [...], które wymagały zgłoszenia Wojewodzie K.-P., co potwierdza także wniosek inwestora do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] grudnia 2004 r. o zezwolenie w celu przeprowadzenia robót w pasie drogowym oraz wydana w tym zakresie decyzja Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] grudnia 2004 r. zezwalająca Spółce na prowadzenie robót w pasie drogowym ul. [...] o pow. [...] m² w celu "przebudowy kabli oświetleniowych i wjazdu". Przed wykonaniem robót istniał wjazd i wyjazd, utwardzony płytami Jomb, zaś po zakończeniu robót wjazd wykończony został prefabrykowaną kostką brukową. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że roboty stanowiły przebudowę zjazdu i wymagały zgłoszenia, a jego brak wypełnił dyspozycję art. 49b Prawa budowlanego. Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 75 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do przedłożonej opinii rzeczoznawcy, jednak uznał to naruszenie za nieistotne, skoro ocena prawna dokonanych prac budowlanych należy do kompetencji organu i nie może w tym zakresie decydować opinia rzeczoznawcy, tym bardziej, że dowód ten nie był przeprowadzany na zlecenie organu. W skardze kasacyjnej z dnia 24 października 2006 r. od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił naruszenie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 75 § 1 k.p.a. i niedopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii rzeczoznawcy dotyczącej charakteru prowadzonych prac, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutu skargi naruszenia przez organu art. 75 k.p.a., pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, iż naruszenie tego przepisu nie ma charakteru istotnego i nie wpływa na ostateczny wynik sprawy. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca Spółka w istocie nie dopełniła obowiązkom przedstawienia żądanych w postanowieniu Wojewody K.-P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. dokumentów, ponieważ nie dokonała przebudowy lecz przeprowadziła remont. Zdefiniowane w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pojęcie remontu obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oznacza zaś wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (...) w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skarżąca – dokonując remontu, a nie przebudowy - nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., ani obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Fakt wykonania prac remontowych potwierdza przedstawiona opinia rzeczoznawcy, której nie wzięły pod uwagę organy obu instancji ani Sąd, lakonicznie stwierdzając, że opinia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, mimo iż podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 75 k.p.a. w tym zakresie. Brak uzasadnienia uznania przeprowadzonych robót jako przebudowy, pozbawił skarżącą możliwości skutecznej obrony swoich racji. Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnosi o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok a w szczególności jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy i zastosowane przez organy administracji publicznej przepisy, budzą poważne wątpliwości, na co nie zwrócił należytej uwagi Sąd I instancji, aprobując w całej rozciągłości zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji i tym samym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Tymczasem, należało kontrolą sądową objąć wszystkie ww. akty administracyjne, a w pierwszej kolejności powołane postanowienie, gdyż od tego zależy ocena później wydanych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku bardzo pobieżnie i ogólnikowo przedstawił stan sprawy, nie analizując w ogóle obowiązków jakie zostały nałożone na inwestora ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. i przepisów, w oparciu o które je nałożono. Tym samym, przy szeregu niewyjaśnionych okolicznościach sprawy i braku szczegółowej analizy zastosowanych przepisów Prawa budowlanego i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przedwczesne i nieuzasadnione było stwierdzenie, że naruszenie przez organy art. 75 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, czym naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy się zgodzić z konstatacją Sądu, że kwestią zasadniczą dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, była ocena charakteru i zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych, czy był to remont, czy też przebudowa, co miało jednak szczególne znaczenie jedynie przy nakładaniu obowiązków na inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, wymagało najpierw ustalenia, czy zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora, wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę bądź był zwolniony z obu tych obowiązków. W celu dokonania powyższych ustaleń, należało się odnieść do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót, tj. grudzień 2004 r. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego (obowiązującym do dnia 25 września 2005 r.) przebudowa i remont dróg, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie dawało organowi nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Powstaje jednak na tle przedstawianych akt sprawy kolejna wątpliwość, czy inwestor dokonał przebudowy bądź remontu "zjazdu", co wynika z pisma inwestora i z niektórych dokumentów organów (np. uzasadnienie decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2005 r.), czy też dokonał "przebudowy pasa drogi krajowej Nr [...]", co wynika np. z osnowy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. Ustalenie powyższych faktów nie jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem "zjazd" zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 8 u.d.p., nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy, może więc być co najwyżej drogą niezaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Dokonanie precyzyjnego ustalenia co było przedmiotem wykonanych robót budowlanych, "zjazd" czy też fragment drogi krajowej, ma znaczenie przy określeniu właściwości organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, na który to przepis powołano się w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. i następnie w wydanych decyzjach, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 (patrz: postanowienie NSA z 14 grudnia 2004 r. OW 148/04, ONSiWSA 2005, nr 5, poz. 90; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 1393/04, Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 207, s. 433 i 439). Ustalenia w powyższym zakresie powinny dla Sądu stanowić podstawę do oceny ważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak i postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skoro istniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, co ustalono wcześniej, to organ nadzoru budowlanego miał prawo wydać postanowienie w oparciu o ust. 2 ww. przepisu, nakładające na inwestora określone obowiązki, w tym również obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 – "pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami". W tym przypadku, w oparciu o powyższy przepis, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pkt 2 postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zezwolenia zarządcy drogi, wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). Inwestor przedmiotowego zezwolenia nie przedłożył, gdyż jak twierdzi, nie dokonał przebudowy zjazdu a jedynie remontu zjazdu i takie zezwolenie w związku z tym nie było wymagane. Na tym etapie postępowania dla oceny, czy wykonane roboty budowlane miały charakter remontu, czy też przebudowy zjazdu, należało dokonać ustaleń w oparciu o przepisy art. 4 pkt 18 i 19 u.d.p. w związku z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, które to przepisy jako odrębne miały tu pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego. Poza tym należy zwrócić uwagę, że pomiędzy definicjami legalnymi "przebudowy drogi" a "remontu drogi", zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych, są bardzo nieznaczne różnice, bowiem wykonując remont drogi można jednocześnie dokonać przebudowy drogi, jeżeli w wyniku tych robót nastąpi "podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi" o co nietrudno, jeżeli przy wykonywaniu remontu można użyć "wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym". W takim razie, organy powinny wykazać, że w wyniku przeprowadzonych robót nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi (zjazdu). Z akt sprawy wynika, że inwestor w trakcie robót użył wyrobów budowlanych innych, niż użyte były w stanie pierwotnym, jednak nie wykazano, że w wyniku tego nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi (zjazdu). W tym stanie prawnym, mogącym budzić wątpliwości związane z wykładnią przepisów prawnych i mało precyzyjnymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy, należało wręcz odwołać się do opinii biegłego w celu ustalenia, czy wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako remont drogi, czy też jako przebudowę drogi, bowiem od tych ustaleń zależy między innymi ocena wydanych później decyzji administracyjnych. Dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli sądowej zaskarżanej decyzji, konieczne było w pierwszej kolejności przeprowadzenie takiej kontroli postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., tym bardziej że na to postanowienie nie przysługiwało zażalenie. Podobne wątpliwości co do charakteru wykonanych robót, miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., kiedy decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] marca 2005 r. wydaną przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich Komunikacji Publicznej w B. z upoważnienia Prezydenta Miasta B., i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak z powyższego wynika rozstrzygnięcie kwestii, czy wykonane roboty były remontem czy też przebudową, nie było konieczne z uwagi na to, czy w niniejszej sprawie było wymagane zgłoszenie w świetle art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, tak jak ujął to Sąd w zaskarżonym wyroku, ale należało ustalić, czy wykonane roboty były remontem drogi, czy też przebudową drogi w rozumieniu definicji zamieszczonych w art. 4 pkt 18 i 19 u.d.p., co było niezbędne z uwagi na obowiązki nałożone na inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. (pkt 2). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co obliguje sąd, w powiązaniu z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., do szerszej i głębszej analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji, powinien zwrócić uwagę również na inne, nie do końca wyjaśnione okoliczności sprawy, a w szczególności na korespondencję inwestora prowadzoną z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w 2001 r., z której jednoznacznie wynika, że na sporny zjazd nie jest wymagana decyzja. We wniosku do Zarządu Dróg z dnia [...] grudnia 2004 r. (k. 17) o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, inwestor jednoznacznie informował, że roboty drogowe będą obejmowały także "wjazd" o czym świadczyły również załączone pisma opisujące charakter prowadzonych robót budowlanych (k. 15). Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. nie zwrócił wówczas uwagi inwestorowi, że planowane roboty nie są remontem drogi ale przebudową drogi na co wymagane jest dodatkowe zezwolenie, chociaż w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wpisano, iż zezwala się na prowadzenie robót w pasie drogowym (...) w celu: "Przebudowy kabli oświetleniowych i wjazdu". Skąd więc późniejsza zmiana stanowiska ww. Zarządu w kwestii oceny wykonanych robót, że są one przebudową drogi, a nie remontem drogi. W tej sytuacji można mieć uzasadnione wątpliwości, czy Zarząd Dróg mógł wydać ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., skoro na "przebudowę wjazdu" inwestor nie miał stosownego zezwolenia tego organu. W związku z powyższym, jak wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. (k. 27) skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy nadzoru budowlanego miały również pewne wątpliwości, co do poprawności działań Zarządu Dróg i wydawanych przez nie decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.