II OSK 10/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 820/05 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 820/05 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu przez A. G. i S. G. do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie usunięcia odpadów w postaci gruntu z wykopów. Kolegium uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniosło, że strony zostały prawidłowo pouczone o prawie wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. S. G. otrzymał decyzję w dniu 25 stycznia 2005 r., a wobec A. G. zastosowano tryb doręczenia przewidziany w art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ uznał, że doręczenie decyzji A. G. nastąpiło w dniu 8 lutego 2005 r. Wniesienie odwołania przez wymienionych w dniu 15 marca 2005 r. nastąpiło po upływnie 14 dniowego terminu przewidzianego w ustawie. Wobec braku wniosku o przywrócenie terminu organ był zobligowany wydać postanowienie o uchybieniu terminu. Kolegium przyznało, że decyzja organu pierwszej instancji została powtórnie doręczona A. G. w dniu 2 marca 2005 r., jednak fakt ten nie czyni nieskutecznym doręczenia decyzji w myśl przepisów art. 42-44 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G. podał, że po odbiór przesyłki z decyzją Prezydenta Miasta K. zgłosił się do urzędu pocztowego w dniu 10 lutego 2005 r., gdzie poinformowano go o jej zwrocie do nadawcy. Tego samego dnia udał się do organu pierwszej instancji po odbiór decyzji i uzyskał informację, że decyzja zostanie mu ponownie wysłana. Dnia 2 marca 2005 r. odebrał decyzję w urzędzie pocztowym i zachowując termin złożył odwołanie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony nie uwzględnił faktu, że skarżący w dniu 10 lutego 2005 r. zgłosił się do organu po odbiór decyzji. Gdyby mu ją wówczas wydano, mógłby złożyć odwołanie z zachowaniem terminu. Przy czym pracownik urzędu poinformował go, że decyzja zostanie mu powtórnie przesłana. Bezspornie przedmiotową decyzję otrzymał w dniu 2 marca 2005 r. i od tej daty winien być liczony termin do wniesienia odwołania. Skutkiem czego należy uznać, iż złożenie odwołania w dniu 15 marca 2005 r. nastąpiło z zachowaniem terminu, a zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. Sąd jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego P. U., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium zarzuciło wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 134 k.p.a., gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wykluczają możliwość ustalenia dwóch różnych dat doręczenia pisma. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o uchybieniu terminu, gdy odwołanie zostanie złożone po terminie. Doręczenie decyzji pierwszej instancji nastąpiło z zachowaniem postanowień art. 44 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia przesyłki zawierający informację, że doręczający nie zastał adresata w domu, a zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym umieścił w skrzynce pocztowej adresata. Przesyłki nie podjęto w okresie od 25 stycznia do 8 lutego 2005 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, w jakim pismo przechowuje poczta w placówce pocztowej. Przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skoro tryb doręczenia został zastosowany prawidłowo, a odwołanie od decyzji pierwszej instancji strony wniosły w dniu 15 marca 2005 r., to jego rozstrzygnięcie było słuszne. Tym samym brak uzasadnienia dla stanowiska Sądu, że termin należy liczyć od 2 marca 2005 r. Co istotne art. 44 k.p.a. nie wiąże skutków doręczenia z faktem "fizycznego" otrzymania pisma i zapoznania się z jego treścią. Okoliczności podnoszone przez A. G. w kwestii doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, w żaden sposób nie mogą obalić domniemania doręczenia decyzji i wynikającej z niego daty. Fakt powtórnego doręczenia stronie decyzji nie czyni nieskutecznym doręczenia decyzji w trybie doręczenia zastępczego w dniu 8 lutego 2005 r. W tym kontekście Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd nie zakwestionował sposobu doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Kolegium powołało się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1997 r. I SA/Gd 470/96 (Lex nr 30592), w którym stwierdzono, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wykluczają możliwość ustalenia dwóch różnych dat doręczenia. Ta reguła ma szczególnie istotne znaczenie dla doręczenia aktów, od których służą środki odwoławcze. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tolerancyjna ocena dochowania terminów czynności procesowych nie jest dopuszczalna, zwłaszcza w postępowaniu dotyczącym sprawy, w której występują strony o spornych interesach, a tak jest w niniejszej sprawie. Na zakończenie Kolegium wskazało, że okoliczności podnoszone przez stronę mogły być rozważane przy przywróceniu terminu do wniesienia odwołania uchybionego bez winy strony, o co zresztą wystąpił A. G., ale dopiero w skardze do Sądu pierwszej instancji. To zagadnienie jest jednak poza rozstrzygnięciem objętym kontrolą sądową w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie istotną okolicznością było ustalenie daty doręczenia A. G. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], od której rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że doręczenie A. G. decyzji zostało dokonane w trybie art. 44 k.p.a. Przepis art. 44 k.p.a., mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (bezpośredni lub zastępczy), określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W razie ziszczenia się tych przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a więc nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji, na co słusznie wskazał skarżący kasacyjnie organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1997r., I SA/Gd 470/96. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby przepis art. 44 k.p.a. został zastosowany wadliwie, bądź nie powinien być stosowany. Samo stawiennictwo skarżącego w organie i niewydanie mu wówczas decyzji nie oznacza jeszcze, iż brak było podstaw do uznania doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. za prawidłowe, a więc wywołujące procesowy skutek prawny doręczenia. Rozważania dotyczące hipotetycznej sytuacji, że gdyby skarżącemu wydano decyzję w dniu stawiennictwa w urzędzie to mógłby wnieść odwołanie z zachowaniem terminu z jednej strony wskazują, że Sąd nie zakwestionował prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., z drugiej strony zaś nie mają żadnego znaczenia dla oceny terminu doręczenia decyzji. Przepis art. 134 k.p.a. nie uprawnia organu odwoławczego do uznaniowego określania daty doręczenia decyzji. Kwestie, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dotyczące stawiennictwa skarżącego w organie i późniejszego ponownego doręczenia mu decyzji, mogą być rozważane podczas rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania art. 134 k.p.a. Wobec powyższego rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia, zgodnie z zasadami doręczeń obowiązującymi na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.