I OSK 1245/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zbigniew Rausz Sędziowie Małgorzata Jaśkowska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2454/03 w sprawie ze skargi J. S., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Decyzją nr [...] z [...] Prezydent Miasta [...] odmówił K. S. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że występuje rażąca dysproporcja między wykazanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym nie uzasadniająca przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wskazał, że określenie "wysoki standard mieszkania" jest nieprecyzyjne i odnosi się do stanu w jakim mieszkanie jest utrzymane a nie do jego wyposażenia. Odwołujący się wskazał również, że samochód "Audi" kupiony został w wyniku sprzedania posiadanego wcześniej auta, które było droższe w eksploatacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył językową wykładnię słowa "rażący" i wskazał, że odwołujący się spełnia dwie przesłanki wskazane w ustawie z 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734) o dodatkach mieszkaniowych; tj. odnośnie wysokości dochodu wskazanego w art. 17 ust.1 i powierzchni lokalu mieszkalnego zajmowanego przez pięcioosobową rodzinę skarżącego, która nie przekracza 65m2 - zgodnie z dyspozycją art. 5 pkt 1 ppkt 5. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że o zasobności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe świadczą nie tylko zadeklarowane dochody, ale również posiadane dobra materialne. Dobry standard wyposażenia lokalu mieszkalnego i fakt posiadania samochodu w pełni uzasadnia decyzję organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach wniesionej 17 września 2003r. skarżący J. i K. S. podnieśli, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa i przytacza argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie ponownie wskazując, że skarżący nabył samochód w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego, a to stanowi podstawę do przyjęcia, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 sygn. akt 4 II SA/Ka 2454/03. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał na trafne odwołanie się przez organy do słownikowego pojęcia słowa "rażący", ale uznał przeprowadzone postępowanie wyjaśniające za niewystarczające do przyjęcia, że wystąpiła rażąca dysproporcja określona w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podkreślono, że Sąd w tej kwestii może wypowiadać się jedynie hipotetycznie, brak bowiem podstawowych ustaleń uniemożliwia stanowczą ocenę. Wskazano, że organ II instancji nie ustosunkował się do okoliczności przedstawionych w odwołaniu i niedopuszczalnie przyjął, że każde posiadanie i używanie samochodu odpowiada przesłance "rażącej dysproporcji". Zdaniem Sądu organy administracyjne naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku 15 września 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na zaistnieniu przesłanek z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) tj. naruszenie prawa materialnego i procesowego a mianowicie art. 7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003 przez błędna jego wykładnię poprzez wprowadzenie pozanormatywnej przesłanki "polegającej na przyjęciu, że organy orzekające odeszły od treści tego przepisu wprowadzając pozanormatywną przesłankę niezbędności potrzeb i kolejności ich zaspakajania. W uzasadnieniu skargi podano, że organ administracyjny przeprowadzając wywiad środowiskowy nie jest uprawniony do badania źródeł pochodzenia i wartości poszczególnych składników majątku wnioskodawcy oprócz samochodu, którego wartość powinna zostać zadeklarowana. Skarżący podkreślili, że formułując treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych intencją ustawodawcy było, by wobec osób, które spełniają wszystkie ustawowe kryteria niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, istniała szczególna norma prawna, która w sytuacji, gdy dochód wykazany w deklaracji o wysokości dochodów jest niewspółmiernie niski do posiadanego stanu majątkowego, pozwalałaby na odmowę tego świadczenia, jeśli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zostanie ustalona rażąca dysproporcja między zadeklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Z treści cytowanego przepisu nie wynika by chodziło o majątek strony nabyty w trakcie starania się o dodatek mieszkaniowy albowiem z treści powołanego artykułu, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) oraz wzoru wywiadu środowiskowego i oświadczenia o stanie majątkowym stanowiących załącznik do tego rozporządzenia można wywnioskować, że chodzi o cały majątek strony i osób z nią wspólnie gospodarujących bez względu na okres, w jakim majątek ten został nabyty i źródła jego pochodzenia; jedynie w odniesieniu do samochodu strona powinna określić rok jego produkcji oraz datę nabycia. Deklarując pozostałe wartości majątkowe strona nie jest zobowiązana do ujawnienia, kiedy weszła w ich posiadanie. Z treści art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż podstawą ubiegania się o dodatek mieszkaniowy jest wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, deklaracja o wysokości dochodów oraz inne niezbędne dokumenty. Deklaracja o wysokości dochodów wypełniana jest przez osobę zainteresowaną pod groźbą odpowiedzialności karnej za potwierdzenie nieprawdziwych danych i dlatego na etapie rozpatrywania wniosku oraz wydawania decyzji organ pierwszej instancji nie ma prawnych możliwości weryfikowania danych zamieszczonych przez stronę w tych dokumentach, a w szczególności w deklaracji. Taką kontrolę daję dopiero przepis art. 7 ust. 13 ustawy, który odnosi się jednakże wyłącznie do tych wnioskodawców, których wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie i pobierają dodatki mieszkaniowe. Zatem na etapie badania wniosków organ pierwszej instancji nie jest w stanie zweryfikować prawdziwości deklaracji strony o wysokości dochodów. W orzecznictwie dodatek mieszkaniowy określany jest jako rodzaj świadczenia o charakterze publicznoprawnym przeznaczonym dla osób o niskich dochodach i ma służyć zaspokojeniu potrzeb podstawowych. Zaspokojenie tych potrzeb ma związek z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej - wyrok TK K 16/03 z dnia 21 lipca 2004 r. OTK-A7/68/2004. W uchwale NSA w składzie 5 sędziów z dnia 20 maja 2002 r. OPK 21/02 ( ONSA 2003/1/12) Sąd zwrócił uwagę, że prawny charakter dodatku mieszkaniowego wprowadzonego pierwotnie ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, (...) w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkania i podwyżki czynszu. Z powyższej uchwały można wywnioskować, że cała instytucja dodatku mieszkaniowego - uregulowana ustawą o dodatkach mieszkaniowych - oparta jest na wartościowaniu niezbędnych potrzeb i kolejności ich zaspokajania. Chodzi bowiem o osoby, które przy uzyskiwanych dochodach nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, a nie o osoby, które swoje dochody w pierwszej kolejności przeznaczają na utrzymanie samochodu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach cały system pomocy państwa i gminy polegający na udzielaniu wsparcia ze środków publicznych osobom potrzebującym takiego wsparcia oparty jest na wartościowaniu potrzeb i kolejności ich zaspokajania, bowiem nie może być oparty na subiektywnych potrzebach osób. do których jest skierowany. Podkreślono również, że organy nie badały źródła pochodzenia pieniędzy, za które strona nabyła samochód bo nie były o tego upoważnione. Istota posiadania samochodu nie polega na źródłach jego nabycia, lecz na aktualnych kosztach jego eksploatacji i utrzymaniu. Niska wartość samochodu nie jest równoznaczna z niskimi kosztami eksploatacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2005 r., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku przepis art. 7ust.3 ustawy z 21.VI.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten stanowi, "że organ, o którym mowa w ust. 1 może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja miedzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust.1, a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniającą przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Powołany przepis w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych, pozwala na odmowę przyznania świadczenia osobie, która formalnie kwalifikowałaby się do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Podzielić należy stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że rażąca dysproporcja, o jakiej stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza oczywistą, łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, a deklarowanymi przez stronę dochodami, sugerująca istnienie innych niż wykazanych źródeł dochodu. Tyle tylko, że w tej sprawie - jak słusznie podkreślił to Sąd I instancji - istnienie przesłanki z art. 7 ust. 3 omawianej ustawy, jednoznacznie nie wykazano. Prawidłowe jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy wbrew twierdzeniom skarżącego nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego w zakresie sytuacji dochodowej wnioskodawczyni. Każda sprawa dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego musi być traktowana indywidualnie z wzięciem pod uwagę okoliczności, które mogą rzutować na sytuację dochodową rodziny wnioskodawcy. Samo zatem posiadanie i użytkowanie samochodu jeszcze nie świadczy o tym, że mamy do czynienia z rażącą dysproporcją między deklarowanymi niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Organ I instancji mając na uwadze, że skarżący jest właścicielem samochodu osobowego marki Audi stanął na stanowisku, że deklarowane dochody rodziny nie są w stanie pokryć realnych kosztów utrzymania i stąd wyprowadził wniosek o wystąpieniu przesłanki z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy. Zauważyć należy że skarżący już w odwołaniu podnosił, że mieszkanie zostało urządzone dużo wcześniej, a samochód marki "Audi" jest samochodem starym. Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły jej dostatecznie. Powołując się na rażąca dysproporcję między deklarowanym dochodem, a rzeczywistym stanem majątkowym rodziny – nie zadały sobie trudu ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez nią w związku z utrzymaniem samochodu jak i również nie przeanalizowały stanu zdrowia J. S. i potrzebę korzystania z samochodu. Wywody organów administracyjnych w omawianej materii trzeba uznać za gołosłowne nie mające oparcia w materiale sprawy. Nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że posiadanie samochodu osobowego przez osobę ubiegającą się o świadczenia ze środków publicznych jest sprzeczne z interesem w ogólnym i zasadami współżycia społecznego. Podkreślić należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych umożliwia otrzymanie tego świadczenia także przez osoby mogące uchodzić w opinii publicznej za majętne bo np. właścicieli domów jednorodzinnych czy lokali mieszkaniowych stanowiących odrębne nieruchomości – mających często znaczną wartość – jeśli wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada kryteriom ustalonym w ustawie. Decydujące znaczenie ma tu zatem nie tylko sam stan majątkowy, ale uzyskiwane dochody przez gospodarstwo domowe (w rozumieniu art. 3 ust.3 i 4 ustawy). Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku wnioskodawcy występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe, jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd I instancji nie przesądził, że skarżącej należy się przedmiotowy dodatek ale trafnie uznał, że braki w dokonanych przez organ ustaleniach nie pozwalają podzielić stanowiska o istniejącej w rodzinie wnioskodawcy dysproporcji między dochodem deklarowanym, a rzeczywistym stanem majątkowym (o czym stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). To zaś prowadzi do wniosku, że skarżony wyrok jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.