I OSK 54/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA : Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki zajęte pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję nr [...] Wojewody M. z [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty O. z dnia [...], 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy W. kwotę 8313 (słownie: osiem tysięcy trzysta trzynaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. oddalił skargę Gminy W., na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta O. ustalił odszkodowanie za nieruchomość, tj. działki ew. nr [...] o pow. 728 m2 i nr [...] o pow. 1147 m2 położone we wsi Z. Gmina W., zajęte pod drogę publiczną ulicę D., na rzecz M. i M. małż. S. w wysokości 93.750 zł. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W odwołaniach od tej decyzji obie strony zakwestionowały wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Rozpoznając odwołania organ ustalił, że decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Z., stanowiącej działkę nr [...] uregulowanej w KW Nr [...]. W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono między innymi działkę nr [...] o pow. 728 m2 i [...] pow. 1147 m2 z przeznaczeniem na poszerzenie drogi. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ponieważ nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki pomiędzy Gminą W., a właścicielami, Starosta O. mając na względzie treść art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 20 maja 2004 r., zaktualizowany w dniu 2 listopada 2004 r. spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109) i nie budzi zastrzeżeń zarówno merytorycznych, jak i formalnych dlatego też uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe. Od decyzji Wojewody M. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Jako podstawę skargi podała naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez oparcie się organu pierwszej instancji na opinii rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił odszkodowanie w sposób niezgodny z powyższymi przepisami. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano metodę porównawczą, którą wybrał rzeczoznawca do ustalenia odszkodowania, ponieważ zdaniem skarżącego podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianej. Tymczasem w elaboracie szacunkowym przedstawiono 18 cen transakcyjnych nieruchomości uzyskanych w sprzedaży gruntów z innymi przeznaczeniem niż pod drogi publiczne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wprawdzie z treści § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jednak § 36 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza w przypadku braku cen przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zastosowanie podejścia porównawczego, określającego wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne albo na poszerzenie dróg, określając wartość gruntów sposób następujący: 1) jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni lub, 2) jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Zgodnie z treścią § 36 ust. 3 powyższego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa między innymi w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że stan nieruchomości z których wydzielono te działki przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponieważ organ ostatecznie rozstrzyga sprawę - wskazał Sąd - dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 656/96). Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zarówno organ pierwszoinstancyjny jak i organ odwoławczy dokonali powyższych czynności i uznali, że pod względem formalnym operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę na potrzeby rozpatrywanej sprawy nie budzi ich zastrzeżeń. Rozpoznając sprawę Sąd zbadał operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę i nie stwierdził, aby naruszał on obowiązujące przy sporządzaniu operatu przepisy prawa, w tym art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego stanowiących podstawę prawną skargi. Z uwagi na brak na rynku wtórnym miarodajnych transakcji kupna-sprzedaży w ostatnich dwóch latach działek gruntu przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z prawem dokonał analizy transakcji dotyczących nieruchomości o funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla gruntów przeważających wśród gruntów przyległych. Operat z dnia 20 maja 2004 r. został zaktualizowany w dniu 2 listopada 2004 r. z uwagi na wejście w życie znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wejściu w życie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła Gmina W., zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109). W ocenie Gminy Sąd pierwszej instancji powołał się wprawdzie na przepis § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ale faktycznie tego przepisu nie zastosował. Uznał bowiem, że prawidłowo zgodnie z tym przepisem dokonano analizy transakcji dotyczącej nieruchomości o funkcji wymienionej w planie zagospodarowania przestrzennego dla gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, chociaż powołany przepis odwołuje się do wartości gruntów, z których wydzielono działki pod drogi publiczne. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Bezsporne w sprawie jest, iż podstawę materialnoprawną do określenia wartości gruntu przyjętego pod drogi publiczne na mocy art. 98 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiły przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, które to rozporządzenie zastąpiło uprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r., w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, do wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma zastosowanie przepis § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem, przy określaniu wartości przedmiotowych gruntów stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne, uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał prawidłowo § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jednakże przypisał mu inną treść. Powołał bowiem treść nieobowiązującego już przepisu powołanego § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. Przy czym stwierdził, że ustalona zgodnie z treścią nieobowiązującego już przepisu, wartość przejętego gruntu została prawidłowo ustalona. W tej sytuacji uznać należy, że zgodnie z zarzutem skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył przepis powołanego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Stwierdzić przy tym należy, iż takiego samego naruszenia dopuściły się organy rozpoznające niniejszą sprawę i to zarówno Starosta O. jak i Wojewoda M. Uznały bowiem, że operat szacunkowy wykonany w dniu 2 listopada 2004 r. stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za przejęte grunty, został oparty m.in. o powołany przepis § 36 ust. 2 pkt 1 obowiązujący w dacie jego sporządzenia. Jednakże z treści tego operatu wynika, że rzeczoznawca oparł się na nieobowiązującym przepisie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. (strona 8 operatu szacunkowego z dnia 2 listopada 2004 r.). Wprawdzie w podstawie prawnej operatu powołuje prawidłowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (strona 5 operatu), ale już samą wycenę dokonuje na podstawie nieobowiązujących przepisów (strona 7 i 8 operatu). W związku z tym stwierdzić należ, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia tak przepisu prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które to naruszenia w zakresie prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęty grunt, miały wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy tego przepisu oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 i art. 193 oraz art. 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.