I OSK 821/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 318/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 318/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody M. z dnia [...] nr [...], zezwalająca Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadająca temu zajęciu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując na wyjątkowy charakter regulacji prawnej w tym zakresie, wyjaśnił: Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela - w uzasadnionych przypadkach -zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a decyzji nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wystąpienie przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Spełnienie przesłanek polega na wykazaniu, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, co Generalna Dyrekcja wykazała, zaś Wojewoda nie bada prawidłowości wszczęcia i prowadzenia wywłaszczenia. Fakt, że istnieje konieczność zastosowania tego szczególnego rozwiązania, co w sprawie zostało uzasadnione przez Generalną Dyrekcję niezbędnością zrealizowania celu publicznego - budowy autostrady [...], współfinansowaniem jej przez budżet i środki Unii Europejskiej, które mogą zostać utracone, jeśli droga nie zostanie w terminie zrealizowana oraz znaczeniem dla społeczności lokalnej i strategicznym dla regionu Polski [...]. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji, które nie są sprzeczne z prawem. Reprezentowany przez radcę prawnego, J. K. złożył skargę od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie wyroku i obu decyzji organów i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, albowiem WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznał, że przepis ten uniemożliwia w procesie ustalania ziszczenie się przesłanek (condiciones iuris) uzasadniających wydanie decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, badanie zasadności ("prawidłowości) wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wykładnia językowa (semantyczna), systemowa i funkcjonalna tego przepisu (art. 17 ust. 1) wskazują, iż na jego gruncie okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stanowią jednocześnie przesłanki wydania ww. decyzji, co oznacza, że nieziszczenie się tych przesłanek uniemożliwia wydanie takiej decyzji. W następstwie błędnej wykładni powołanego art. 17 ust. 1 WSA w Warszawie uznał, że brak przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, brak ten nie jest przez sąd administracyjny badany, a tym bardziej uwzględniany przy rozpatrywaniu przez sąd administracyjny skargi na tego typu decyzje (str. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); 2) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (w brzmieniu obowiązującym w chwili doręczenia właścicielom przedmiotowej nieruchomości pisma Wojewody M. z dnia [...] [...] - w aktach sprawy) w procesie subsumcji ziszczenia się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, mimo iż przesłanki wskazane w art. 15 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych określające dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowią jednocześnie warunki prawne (condiciones iuris) wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie takiej nieruchomości. Odmowa zastosowania ww. art. 15 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz odmowa badania przez WSA w Warszawie ziszczenia się przesłanek określonych w tych przepisach, skutkowała oddalenie skargi, mimo że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego względem przedmiotowej nieruchomości; 3) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie ustalenia dopuszczalności (a raczej niedopuszczalności) wydawania na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy bez ustalenia i przyznania (zasądzenia) słusznego odszkodowania, mimo iż decyzja taka w świetle postanowień art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (stosowanych na podstawie odesłania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg krajowych) przez ograniczenie prawa własności (wyzucie z posiadania, pozbawienie prawa pobierania pożytków z nieruchomości, pozbawienia prawa korzystania z nieruchomości) skutkuje wywłaszczenie z podstawowych uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W następstwie niezastosowania art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, WSA w Warszawie nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o niekonstytucyjności, powołanego art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zastosował postanowienia tego przepisu mimo ich sprzeczności z podstawowymi ww. zasadami Konstytucji RP; 4) naruszenie przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., przez błędne ustalenie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu przedmiotowych decyzji administracyjnych przez Wojewodę M. i Ministra Transportu i Budownictwa w zakresie ziszczenia się i udowodnienia wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg krajowych, przesłanki "uzasadnionych przypadków" usprawiedliwiających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości; 5) naruszenie przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 (zdanie pierwsze) P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez dokonanie przez WSA - z przekroczeniem zasad racjonalnej oceny dowodów - bezpodstawnych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w oparciu jedynie o przypuszczenia oraz błędne i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym oraz przepisach prawnych; 6) naruszenie przez WSA ww. przepisów postępowania wskazanych w pkt 4 i pkt 5 miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/), gdyż ww. przesłanki "uzasadnionych przypadków" nie zostały przez organy administracji udowodnione w sposób przewidziany przepisami k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 89, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe (art. 1), a decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust. 2). Jak z tych przepisów wynika, działania wojewody mogą się sprowadzać tylko do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe albo jednocześnie, do nadania decyzji zezwalającej na to zajęcie, rygoru natychmiastowej wykonalności. Zezwolenie na zajęcie i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić po zaistnieniu przesłanek wskazanych w tych przepisach i tak: zezwolenie na zajęcie uzależnione jest od zaistnienia szczególnych przypadków, zaś nadanie zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności należy od niezbędności wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak podkreślić należy, że udzielnie zezwolenia i nadanie rygoru może mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, celem uzyskania nieruchomości pod budowę pasów drogowych. Ocena przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, będzie zatem polegała na ustaleniu czy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż od tego zależy zastosowanie instrumentów przewidzianych w tych przepisach, a jeżeli tak, to czy zaistniały przesłanki przewidziane w tych przepisach. Samo bowiem tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie jest wystarczające do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie temu zajęciu rygory natychmiastowej wykonalności. Zezwolenie i rygor zależą od ziszczenia się określonych szczególnych warunków. Oddzielić zatem należy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od zastosowania instytucji wskazanych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż, jakkolwiek zezwolenie i nadanie mu rygoru jest uzależnione od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to jednak może mieć miejsce tylko po spełnieniu przesłanek związanych wyłączanie z tymi instrumentami. Ocena postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 będzie się zatem sprowadzała do tego czy wystąpiły szczególne przypadki pozwalające na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz czy to zajęcie ma służyć wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast ocenie tej nie będzie podlegała prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wystarczające będzie tylko samo stwierdzenie wystąpienia takiej sytuacji prawnej i faktycznej. Wynika to wprost z brzmienia art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Nie można się więc zgodzić ze skargą kasacyjną, iżby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wskazane w niej przepisy prawa materialnego, nie miał bowiem podstaw do badania zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie decyzja w przedmiocie wywłaszczenia była przedmiotem zaskarżenia. Natomiast badanie legalności zaskarżonych decyzji, sprowadzające się do oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 i 2 było zasadne. Dokonując tej oceny, Wojewódzki Sąd nie naruszył przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem wyraźnie w uzasadnieniu wyroku wskazał jakie dowody i argumenty wnioskującej o zastosowanie art. 17 ust.1 i 2 Generalnej Dyrekcji i dlaczego przesądziły o tym, że uznał zaskarżone decyzje za zgodne z prawem. Z oceną Sądu należy się zgodzić. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej cytowanej ustawy.