VI SA/Wa 489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006r. sprawy ze skarg T. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...],[...],[...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone decyzje i utrzymane nimi w mocy decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzjami z dnia [...] października 2005 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] cofnął zezwolenie Nr [...], Nr [...] oraz [...] na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 %, od 4,5 % do 18 % i powyżej 18%, w lokalu gastronomicznym przy ul. Z. w [...], w którym to lokalu działalność prowadził pan T. S. Decyzje te zostały wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta Miasta [...] wskutek uchylenia pierwotnych decyzji cofających powyższe zezwolenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem takiego rozstrzygnięcia było zakłócenie ładu i porządku publicznego w związku ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym przy ul. Z. w [...]. Odwołanie od powyższych decyzji wniósł Pan T. S. działając przez swojego pełnomocnika wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie spraw organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że w sprawie nie wydano postanowień dowodowych, przez co strona została pozbawiona prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ponadto podniesiono, że z dostarczonych w ilości od 1 do 51 dokumentów, stanowiących materiał dowodowy w sprawie, nie wynikają okoliczności mogące udowodnić istnienie przesłanek z art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Następnie odniesiono się do pism i notatek straży miejskiej, oświadczeń osób składających je i odmówiono im wiarygodności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 i późn. zm.), zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się w przypadku powtarzającego się najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Przesłanki te winny nastąpić łącznie, a wystąpienie ich zobowiązuje organ do cofnięcia zezwolenia. Wskazuje na to wprost wyraz "cofa" i oznacza, że w każdym przypadku wypełnienia dyspozycji wymienionych w ust. 10 art. 18 ustawy, następuje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia. W przedmiotowych sprawach w uzasadnieniu decyzji i zebranym materiale dowodowym wykazano powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym "[...]" w [...], przy ul. Z., a prowadzący ten lokal nie powiadomił o tym organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Przypadek zakłócania porządku publicznego miał miejsce w dniu [...] października 2005 r. W godzinach nocnych tego dnia, przed lokalem gastronomicznym "[...]", miało miejsce zakłócenie porządku publicznego przez czterech nietrzeźwych mężczyzn, którzy zeznali, że przed zajściem spożywali alkohol w lokalu gastronomicznym "[...]". Dowodami zaistnienia tej sytuacji są: pismo Komendanta Straży Miejskiej z dnia [...] października 2005 r., notatka służbowa funkcjonariusza Straży Miejskiej z dnia [...] października 2005 r., informacje z dnia [...] października 2005 r. złożone przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i oświadczenia osób dopuszczających się zakłócenia porządku publicznego. Dowodom tym nie można odmówić wiarygodności. Nie można też zgodzić się z zarzutem odwołującego się, że nie sprecyzowano tutaj pojęcia bliskiego sąsiedztwa. Zgodnie bowiem z art. 2 1 pkt 1 cyt. ustawy za "najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych uznaje się obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Zdarzenie miało zaś miejsce przed barem "[...]" trudno więc nie uznać tego miejsca za najbliższą okolicę baru. O zajściu zakłócającym porządek publiczny w dniu [...] października 2005 r. prowadzący bar nie powiadomił organów ochrony porządku publicznego. Notatki służbowe organów ochrony porządku publicznego niezbicie wskazują na zakłócanie porządku publicznego przez osoby nietrzeźwe, zaś oświadczenia tych osób wskazują wprost, na związek przyczyn pomiędzy tym zakłóceniem, a spożywaniem alkoholu w barze "[...]". Należy zwrócić tutaj uwagę na konieczność łącznego rozpoznawania dowodów zebranych w związku z tym zdarzeniem. Następny udokumentowany i udowodniony przypadek zakłócania porządku publicznego wynika z pisma Komendy Straży Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2005 r., notatki służbowej z dnia [...] października 2005 r. sporządzonej przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, oświadczenia zakłócającego porządek publiczny, wynika z pomiaru zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu przez osobę zakłócającą porządek publiczny. Dokumenty te dowodzą wprost o zakłóceniu porządku publicznego w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych (przed barem "[...]") przez osobę nietrzeźwą, która przed zajściem spożywała alkohol w barze (oświadczenie tej osoby). Dowodom tym nie można odmówić wiarygodności. O fakcie tego zakłócenia porządku publicznego również brak jest zawiadomienia od prowadzącego bar. Następnym (trzecim) udokumentowanym i udowodnionym przypadkiem zakłócania porządku publicznego są: notatka urzędowa funkcjonariusza Straży Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2005 r. (Znak: [...], notatka urzędowa z dnia [...] października 2005 r. sporządzona przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej pełniących służbę przy monitorowaniu na okoliczność zakłócania porządku publicznego w dniu [...] września 2005 r., oświadczenia uczestników zakłócania porządku publicznego w dniu [...] września 2005 r. o spożywaniu przed zajściem alkoholu w barze "[...]" oraz wyniki pomiaru zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu przez osoby zakłócające porządek publiczny w dniu [...] września 2005 r. Jak wynika z tych dokumentów zakłócenie porządku publicznego w dniu [...] września 2005 r. miało miejsce również w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych (przed barem "[...]" na ulicy Z. w [...]), oraz w barze, przez osoby, które bezpośrednio przed zdarzeniem zakłócania porządku publicznego spożywały alkohol w barze "[...]". O tym zakłóceniu porządku publicznego prowadzący bar również nie zawiadomił organów ochrony. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu w kontekście tego zdarzenia, zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wykazać należy istnienie przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, a nie wykazanie czy udowodnienie innych faktów mających znaczenie na płaszczyźnie Kodeksu wykroczeń. Dlatego też zdarzenie z dnia [...] września 2005 r. należy uznać za zdarzenie, o którym mowa w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy. Kolejnym zdarzeniem zakłócania porządku publicznego jest zdarzenie z dnia [...] października 2005 r., opisane w notatce urzędowej funkcjonariusza Straży Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2005 r., oraz oświadczenie osoby naruszającej porządek publiczny z dnia [...] października 2005 r. Z oświadczenia tego wynika, że czyn jakiego się dopuścił w najbliższej okolicy baru "[...]", miał związek ze spożywaniem alkoholu w tym barze. Następny natomiast przedstawiony fakt zanieczyszczania i zakłócania porządku publicznego z dnia [...] października 2005 r., nie wykazuje związku ze spożywaniem przez sprawcę zdarzenia alkoholu w barze "[...]" oraz następnie zakłócenia porządku publicznego najbliższej okolicy baru, dlatego też nie może mieć wpływu na sprawę. Jednakże wcześniej przedstawione zdarzenia, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze są wystarczające do uznania, że wypełniona została dyspozycja art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy i w związku z tym należało orzec o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym w [...] przy ul. Z.. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszania przez organ I instancji art. 10 k.p.a. – tzn. naruszania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśnić należy, że nie dopatrzono się naruszenia tej zasady. Pełnomocnik strony został poinformowany (pismo z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]) o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, o możliwości składania wyjaśnień i dowodów w sprawie. Brak postanowień dowodowych, do których odnosi się do art. 77 § 2 k.p.a., przy poprawności prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gdy ich brak nie ma wpływu na orzeczenie, nie jest przyczyną do uchylenia decyzji w sprawie. Skargę na powyższe decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pan T. S. zwany dalej skarżącym. W skargach domagał się uchylenia powyższych. Powyższą decyzją skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002, Nr 147, poz. 123 ze zm.). Skarżący podnosił, że art. 18 ust. 10 pkt 3 w/w ustawy nie można interpretować pobieżnie. W jego ocenie obowiązek zawiadamiania organów powołanych do ochrony porządku publicznego spoczywa na skarżącym tylko wtedy gdy o tych zakłóceniach wiedział a mimo to o nich nie zawiadomił. Przecież o wszystkich zakłóceniach porządku publicznego na ulicy Z. (a więc i przed jego "[...]") stacja monitoringu, czynna cała dobę, ma natychmiast dokładne wiadomości i natychmiast zawiadamia o nich straż miejską i policje. Więc nawet gdyby skarżący przypadkiem dowiedział się o istnieniu zakłócenia porządku publicznego, odpowiadającego wszystkim warunkom w/w art. 18 ust. 10 p. 3 w/w ustawy to chyba bezsensownym byłoby aby zawiadamiał policje, czy tez Straż Miejską o takim zakłóceniu, o którym napewno już wcześniej monitoring ich powiadomił. Należy uznać, że jeśli Policja lub Straż Miejska przez monitoring została zawiadomiona o zakłóceniu porządku publicznego przed jego lokalem to tak, jakby on ich o tym zawiadomił, gdyż przecież monitoring jest usługą dla wszystkich obywateli miasta [...], a więc i skarżącego. Przecież ten monitoring jest utrzymywany z jego podatków. Należy pamiętać, że jeśli Policja lub Straż Miejska otrzyma drogą monitoringu wiadomość o zakłóceniu porządku publicznego przed jego lokalem, to ma ona siły i środki do ustalenia, czy konkretne takie zakłócenie odpowiada poza tym warunkom w/w art. 18 ust 10 p. 3 w/w ustawy. Bo skarżący nawet, gdyby dostał wiadomość o takim zakłóceniu nie ma takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy o sygnaturze VI SA/Wa 489/06, VI SA/Wa 490/06, VI SA/Wa 491/06 i rozpatrywać je pod sygnaturą VI SA/Wa 489/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym lub przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując powyższą sprawę należy zauważyć, iż organ administracji działał w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza między innymi, że organ administracji jest obowiązany do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczność faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108)". Z zasady tej wynika dla organu administracji państwowej obowiązek: - po pierwsze określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. - po drugie obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postępowaniu dowodów. Z art. 7 k.p.a. i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi to NSA w wyroku z 26 października 1984 r. II SA 1205/84 (ONSA 1984 r., Nr 2, poz. 98). "Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. (B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Beck 1996 r. str. 52 i 53)". Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W powyższej sprawie w znacznej części dowodami są oświadczenia osób fizycznych odebrane przez Straż Miejską w [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że żadne z tych oświadczeń nie zostało odebrane pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., ponadto skarżący nie uczestniczył przy odbieraniu tych oświadczeń, a więc nie mógł zadawać pytań. W ocenie składu orzekającego oświadczenia te zostały odebrane w sposób nieprawidłowy, gdyż osoby uczestniczące w zajściach winny być przesłuchane na ich okoliczność jako świadkowie, co umożliwiłoby skarżącemu zadanie im stosownych pytań zgodnie z treścią art. 79 k.p.a. Na powyższą kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97 stwierdził, że: zachowanie wymagań z art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej podkreślono, samo oświadczenie osoby fizycznej bez pouczenia jej o treści art. 233 k.k. jest niewystarczające do uznania go za równoważne z dowodem z zeznań świadków. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził w wyroku z 8 kwietnia 2003 r. I SA 2282/01, że niedopuszczalne jest zakładanie, że świadek nic nowego do sprawy nie wniesie. Zaś pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznań świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. Powyższe zostało potwierdzone wyrokiem NSA z dnia 15 kwietnia 2004 r. I SA 2574/02, w którym stwierdzono, że moc dowodowa dokumentów prywatnych pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoba, która je podpisała tak twierdzi. Na koniec należy dodać, że oświadczenia dotyczące zajścia z dnia [...]/[...] października 2005 r. zawierają (K 46, 45, 44) jedynie informacje o spożywaniu alkoholu w klubie "[...]". To samo dotyczy również oświadczenia w sprawie zakłócania spokoju przed klubem "[...]" – okrzyki (K 41) – zajście z dnia [...] października 2005 r. Biorąc powyższe pod rozwagę należy stwierdzić, że organy administracji państwowej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, poprzez oparcie się w głównej mierze na oświadczeniach osób pijących alkohol w klubie "[...]" zamiast przeprowadzić ich przesłuchanie w charakterze świadków zgodnie z dyspozycją 79 k.p.a. W ocenie Sądu samo oświadczenie to jedynie informacja o piciu alkoholu przez osoby je składające w klubie "[...]". Z oświadczenia nie wynika fakt zakłócenia porządku w klubie "[...]" lub jego najbliższej okolicy, również organy administracji w sposób jednoznaczny nie wykazały związku przyczynowego między piciem alkoholu w klubie "[...]" a zakłóceniem porządku publicznego przed klubem. Również w dwóch pozostałych przypadkach zakłócenia ładu i porządku publicznego, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. zajście z [...] września 2005 r. - bójka, [...] października 2005 r. – zanieczyszczania i zakłócania porządku publicznego nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków a oparto się na oświadczeniach uczestników zajść czym naruszono art. 79 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że art. 79 k.p.a. został naruszony w sposób istotny i że to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.