II SA/Ol 120/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego — - oddala skargę. Uzasadnienie: Zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]"stycznia 2006 roku nr "[...]" Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy A. P. Jako podstawę prawną Wojewoda wskazał art. 98 a ust. 2 oraz art. 24 f ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art.190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru podał, że przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest fakt, iż radny A. P. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie indywidualnej praktyki pielęgniarskiej, z wykorzystaniem mienia komunalnego – lokalu stanowiącego własność gminy P., z którego korzysta na podstawie umowy użyczenia. Wojewoda wezwał Radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, a po bezskutecznym upływie 30- dniowego terminu, wydał zarządzenie zastępcze. Rada Gminy wniosła skargę na przedmiotowe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia . Zarzucała organowi nadzoru naruszenie przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że wykorzystywanie przez radnego lokalu gminnego, użyczonego na prowadzenie działalności gospodarczej, jest wystarczającą przesłanką do uznania wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że organ nadzoru nie uwzględnił specyficznej sytuacji, w jakiej znalazł się radny A. P. Jest on bowiem pielęgniarzem szkolnym, świadczy usługi pielęgniarskie na rzecz uczniów w użyczonym mu pomieszczeniu, znajdującym się na terenie szkoły. Rozwiązanie takie podyktowane jest dobrem dzieci, które mogą korzystać z usług pielęgniarskich na miejscu. Zdaniem skarżącej przepis art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany automatycznie, lecz jego zastosowanie w każdej sprawie winno być oceniane indywidualnie, ze względu na specyfikę sytuacji i realne zagrożenie korupcją. Wojewoda wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego . Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru wskazał, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma charakter bezwzględny. Wobec tego nie ma znaczenia cel, dla którego działalność jest prowadzona. Wojewoda nie zgodził się z poglądem, prezentowanym w skardze, iż każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego, nawet nieodpłatnego, uzasadnia wykorzystanie tego mienia, o ile służyć to ma społeczności lokalnej. Zdaniem organu celem ustawodawcy przy formułowaniu zakazu wynikającego z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, było dążenie do wyeliminowania, coraz powszechniejszego, wykorzystywania funkcji radnego dla uzyskiwania korzyści w związku z piastowaną funkcją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem legalności, to jest zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie należało więc dokonać oceny, czy zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego było zgodne z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2003 r. Nr 159 poz.154), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia Ordynacją wyborczą, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W niniejszej sprawie zakaz ten wynika z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. nr 142, poz.1591). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Z zakazem prowadzenia omawianej działalności mamy do czynienia wówczas, gdy mienie komunalne wykorzystywane przez radnego pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością i służy tejże działalności. Tezę taką postawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2004 roku OSK 882/04 ( ONSA 2005/4/poz.85). W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd sądu orzekającego w I instancji, iż o wykorzystywaniu mienia komunalnego, o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym można mówić, gdy radny legitymuje się tytułem prawnym do tego mienia. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, że radny A. P. posiadał tytuł prawny do władania mieniem komunalnym, wynikający z umowy użyczenia pomieszczeń z przeznaczeniem na prowadzenie gabinetu medycyny szkolnej. Wykorzystywanie mienia komunalnego w rozpatrywanej sprawie pozostaje więc w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego. Miejscem wykonywania tej działalności jest bowiem pomieszczenie położone na terenie szkoły, wykorzystywane jako gabinet medycyny szkolnej. Z informacji udzielonej przez Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych wynika zaś, że działalność radnego obejmuje usługi pielęgniarskie w zakresie pielęgniarstwa w środowisku nauczania i wychowania. Szkoła jest wprawdzie pojęciem węższym aniżeli środowisko nauczania i wychowania, lecz z pewnością w pojęciu tym się mieści. Wobec tego uprawnione jest twierdzenie, że mienie komunalne służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Skoro tak, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy połączenie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego z wykonywaniem przez A. P. mandatu radnego stanowiło złamanie zakazu określonego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pytanie to należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Z konstrukcji normy prawnej zawartej w omawianym przepisie nie można wyprowadzić wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było zróżnicowanie sytuacji prawnej radnych wykorzystujących mienie komunalne dla prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w zależności od rodzaju tejże działalności. Wydaje się, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to dałby on temu wyraz formułując określone wyłączenia zakazu zawartego w omawianym art. 24 f ust. 1. Za zasadne należałoby więc uznać stanowisko, że zakaz wyrażony w tym przepisie ma charakter bezwzględny i dotyczy wszelkich rodzajów działalności gospodarczej. O generalnym zakazie używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny wypowiadał się naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 roku sygn. akt II OSK 787/05 (niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni wyrażony tam pogląd, iż ustawodawca, kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Strona skarżąca wskazywała, iż radny wykonuje działalność pielęgniarza na terenie szkoły ze względu na dobro dzieci uczących się w szkole, na terenie której znajduje się gabinet użyczony radnemu. Tymczasem z wypowiedzi pełnomocnika skarżącej na rozprawie wynika, że w gabinecie tym przyjmowane są nie tyle one, ale także wszystkie dzieci, które się zgłoszą. Stanowi to zaprzeczenie twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest to w jakim związku pozostaje wykorzystywanie mienia komunalnego z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą. Zakres i organizację profilaktycznej opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2004 roku (Dz. Nr 282, poz.2814), wydane w wykonaniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U Nr 210, poz. 2135 ze zmianami) Postępowanie w sprawach zawierania umów ze świadczeniodawcami regulują art. 132 i następne tej ustawy. Nakładają one na osobę ubiegającą się o zawarcie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia obowiązek wskazania miejsca, w którym będzie wykonywana działalność. Zgodnie z art. 139 wymienionej ustawy umowę o świadczenie usług medycznych i pielęgniarskich zawiera się po przeprowadzeniu konkursu. Nie można wykluczyć, iż zawarcie z radnym umowy użyczenia gabinetu medycyny szkolnej mogło mieć wpływ na wynik konkursu, któremu musiał się poddać. Oczywiście nie ma podstaw do twierdzenia, że tak rzeczywiście było. W ocenie Sądu jednak samo hipotetyczne założenie, iż umożliwienie radnemu korzystania z mienia gminnego stawiałoby go w korzystniejszej sytuacji od innych osób zamierzających świadczyć tego samego rodzaju usługi, a nie legitymujących się prawem do korzystania z gabinetu medycyny szkolnej, uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Celem tej regulacji było bowiem wyeliminowanie uprzywilejowanej pozycji radnych prowadzących jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Skoro więc sprawowana przez A. P. funkcja radnego mogła mieć znaczenie w pozyskaniu i wykorzystaniu tegoż mienia, to były podstawy do uznania, iż radny złamał ustawowy zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu winna była stwierdzić Rada Gminy w drodze uchwały. Skoro Rada tego nie uczyniła, to Wojewoda zasadnie wezwał do podjęcia uchwały na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczny zaś upływ terminu zakreślonego do podjęcia uchwały uprawniał organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika skarżącej, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie sygn. akt II OSK 172/05, to należy zauważyć, iż orzeczenie to zostało wydane w innym stanie faktycznym, a przy rozstrzyganiu Sąd brał pod uwagę, że radny w chwili podejmowania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego nie wykonywał działalności gospodarczej w lokalu komunalnym lecz prowadził ją w innym miejscu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy natomiast radny w ewidencji działalności gospodarczej jako miejsce wykonywania działalności wskazał swoje miejsce zamieszkania i miejsce wezwania, ale z umowy użyczenia oraz informacji Wójta Gminy wynika, iż miejscem wykonywania tej działalności jest także gabinet medycyny szkolnej stanowiący mienie komunalne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze nie naruszył prawa. Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami).