II OSK 172/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 945/04 w sprawie ze skargi Rady Miasta Racibórz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 maja 2003 r. Nr PN-N-0911/154/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Racibórz z dnia 16 kwietnia 2003 r. o wygaśnięciu mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 945/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Rady Miasta Racibórz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 maja 2003 r., Nr PN-N-0911/154/03 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Racibórz z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr VI/68/2003 o wygaśnięciu mandatu radnego W. Z. Jak zauważył Sąd, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy wyjaśnił, że radny W. Z. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego z zachowaniem ustawowego terminu, co wynika z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 1 kwietnia 2003 r. Wojewoda Śląski wyraził pogląd, że rozwiązanie stosunku prawnego pomiędzy gminą i radnym jest jednym ze sposobów zaprzestania gospodarczego wykorzystywania mienia komunalnego. Art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza zakazu zawierania umów cywilnoprawnych z radnym, z zastrzeżeniem wyjątku z art. 24d tej ustawy. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie zaprzestanie działalności gospodarczej ma charakter trwały, a w razie podjęcia takiej działalności w przyszłości, zostanie spełniona przesłanka z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować będzie stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego. W konkluzji Wojewoda Śląski stwierdził, że nie doszło do obejścia prawa, gdyż radny zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego dokonując czynności prawnej nie zakazanej przez prawo, w celu osiągnięcia skutku przez prawo pożądanego. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorczej Rada Miasta Racibórz stwierdziła, że radny tylko czasowo przeniósł działalność gospodarczą do lokalu nie stanowiącego mienia gminy, ponieważ pozostał najemcą lokalu użytkowego będącego własnością gminy. Tym samym czynność radnego stanowiła obejście prawa mające na celu zachowanie statusu radnego wbrew zakazowi wynikającemu z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił wskazując, że rozstrzygające dla sprawy znaczenie ma ustalenie czy w dniu 1 kwietnia 2003 r. W. Z. prowadził działalność gospodarczą w wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której zdobył mandat. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy polega na faktycznym korzystaniu z tego mienia na podstawie umowy, czy też w sposób bezumowny. Najem stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości przez najemcę. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru prawidłowo ustalił, że W. Z. od dnia 26 września 1990 r. był najemcą lokalu użytkowego będącego mieniem komunalnym, zlokalizowanego w Raciborzu przy ul. [...], na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Ustalono również, że radny W. Z. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonego przez Prezydenta Miasta Racibórz, a siedzibą zakładu głównego przedsiębiorcy był Plac [...] w Raciborzu. Istniały zatem podstawy do uznania, że radny zaprzestał wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Racibórz, reprezentowana przez radcę prawnego E. T. Skarżąca Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że zakaz zawarty w powoływanej regulacji dotyczy tylko faktycznego prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (gminnego), zatem zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu użytkowym stanowiącym własność gminy na czas remontu, nie zawiera się w pojęciu faktycznego prowadzenia w nim działalności gospodarczej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), – naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 3 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu przez Sąd, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Raciborza nr VI/68/2003 jest zasadne ze względu na powołanie w niej wadliwej podstawy prawnej, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i miało wpływ na wynik postępowania sądowego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej zakwestionowano przyjęty przez Sąd pogląd, że fakt zmiany danych w ewidencji gospodarczej spowodował zaprzestanie faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Podniesiono, że pismem z dnia 31 marca 2003 r. radny W. Z. poinformował zarządcę lokalu stanowiącego własność gminy, że zaprzestaje on czasowo prowadzenia tam działalności w związku z pracami adaptacyjno-aranżacyjnymi, deklarując jednocześnie, że będzie nadal opłacał czynsz. Zdaniem skarżącej Rady zgodnie z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym wymagane jest całkowite i definitywne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy przez radnych, a nie czasowe zawieszenie wykonywania działalności z powodu prac remontowych. Takie działanie zmierzało do obejścia prawa w rozumieniu art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie te okoliczności, które stanowić mogą podstawę nieważności postępowania (art. 183 § 2 ww. ustawy). Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie występują okoliczności mogące stanowić podstawę orzeczenia nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zgłoszone zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, orzekający w sprawie, postępował bowiem w zgodzie zarówno z treścią art. 3 § 1 jak i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego i orzekając w sprawie w formie przewidzianej ustawą, tj. oddalając skargę. Czym innym jest natomiast zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń dokonanych przez sąd w kwestii nadużycia tzw. władztwa planistycznego. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje uchybień konkretnym przepisom postępowania przed sądem, a przywołuje przepisy prawa materialnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybień konkretnym przepisom proceduralnym to Naczelny Sąd Administracyjny nie może ich domniemywać. Co do zaś zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 147, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię to i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, dokonał poprawnej interpretacji przedmiotowego przepisu. Jeżeli bowiem w dacie podejmowania przez Radę Miasta Racibórz uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, W. Z. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bez wykorzystania mienia komunalnego, to niezależnie od jego domniemanych zamiarów zmiany tego stanu rzeczy, nie zostały spełnione przesłanki z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.