III SA/Gl 945/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik NSA Krzysztof Wujek Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. Z. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. Z. powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jako sprzecznej z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806). W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego W. Z.. Następnie organ nadzoru przytoczył brzmienie wskazanych przepisów prawa oraz wyjaśnił, że radny W. Z. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego z zachowaniem ustawowego terminu, co wynika z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z [...] r. W punkcie 4 tego dokumentu stwierdzono, że od [...] r. miejscem wykonywania działalności gospodarczej przez radnego W. Z. jest lokal położony w R. przy Placu [...], nie stanowiący mienia komunalnego. Odnosząc się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta R. Wojewoda [...] wyraził pogląd, że rozwiązanie stosunku prawnego pomiędzy gminą i radnym jest jednym ze sposobów zaprzestania gospodarczego wykorzystywania mienia komunalnego. Wskazany już art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza zakazu zawierania umów cywilnoprawnych z radnym, z zastrzeżeniem wyjątku z art. 24d tej ustawy. Organ nadzoru wyjaśnił dalej, że w tym wypadku zaprzestanie działalności gospodarczej ma charakter trwały, a w razie podjęcia takiej działalności w przyszłości, zostanie spełniona przesłanka z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, co będzie skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego. Na końcu Wojewoda [...] stwierdził, że nie doszło do obejścia prawa, ponieważ radny zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego dokonując czynności prawnej nie zakazanej przez prawo w celu osiągnięcia skutku pożądanego przez prawo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta R. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu, przedstawiając niesporny stan faktyczny sprawy stwierdziła, że radny tylko czasowo przeniósł działalność gospodarczą do lokalu nie stanowiącego mienia gminy, ponieważ pozostał najemcą lokalu użytkowego będącego własnością gminy. Strona skarżąca wyraziła pogląd, że czynność radnego miała na celu obejście prawa polegające na zachowaniu statusu radnego wbrew zakazowi wynikającemu z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis ustanawia bezwzględny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Przeniesienie działalności do innego lokalu nie powoduje, że radny nie korzysta zmienia gminy – najmu lokalu użytkowego, ponieważ najemca włada lokalem z wyłączeniem innych osób, w tym właściciela. Radny W. Z. powinien był rozwiązać umowę najmu lokalu użytkowego i zwrócić go gminie. Strona skarżąca stwierdziła dalej, że radny może korzystać z mienia gminy np. poprzez najem lokalu mieszkalnego, ale tylko na potrzeby nie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przyjęcie innego poglądu oznacza, że przepis art. 24f nie mógłby być zastosowany. Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko powołując się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 30/98, którym stwierdzono, że tylko zakazy bezwzględne, nie dopuszczające luzów interpretacyjnych mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności sprawowania funkcji publicznej z prowadzeniem działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej, organ nadzoru pominął dokument, z którego wynika, że radny tylko czasowo przeniósł działalność do innego, niż gminny, lokalu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazuje na czym polega sprzeczność uchwały z prawem, nie dokonano wykładni przepisów, które zostały naruszone oraz nie sprecyzowano, czy naruszenie miało charakter kwalifikowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera wykładni przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie wskazał również na czym ma polegać zaprzestanie działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że z chwilą podjęcia na nowo działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnego W. Z. ziści się ustawowa przesłanka z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować będzie stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu. Ponadto wyraził pogląd, że strona skarżąca nie dokonała prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, przede wszystkim nie ustalono, że radny W. Z. [...] r. wykorzystywał w prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne. Wojewoda [...] powołując się na wskazany już przepis prawa stwierdził, że nie zawiera on zakazu zawierania umów cywilnoprawnych z radnym. Na końcu powtórzył argumentację dotyczącą zarzutu obejścia prawa przez radnego wyrażając pogląd, że przepis art. 58 ustawy Kodeks cywilny nie ma zastosowania na gruncie prawa publicznego. Istotne naruszenie prawa w tej sprawie polegało na podjęciu uchwały bez wykazania, że zachodzą przesłanki z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1, i 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast według art. 98 ust. 1 i 4 tej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Strony tego postępowania słusznie zaakcentowały, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. Z. ma ustalenie, czy [...] r. prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Inaczej mówiąc, decydujące znaczenie ma tutaj ustalenie, czy radny naruszył zakaz określony w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Wobec niespornego stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 43 wskazanej ustawy, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego polega zatem na faktycznym korzystaniu z tego mienia na podstawie umowy, czy też w sposób bezumowny. Najem stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości przez najemcę. W tej sprawie organ nadzoru prawidłowo ustalił, że radny W. Z. od [...] r. był najemcą lokalu użytkowego będącego mieniem komunalnym, usytuowanego w R. przy ul. [...], a to na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Ponadto prawidłowo ustalono, że [...] r. radny W. Z. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonego przez Prezydenta Miasta R., a siedzibą zakładu głównego przedsiębiorcy był Plac [...] w R.. Z tych faktów oraz z oświadczenia radnego wynikało, że nie korzysta on faktycznie ze składników mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Przeciwstawnych dowodów na te okoliczności nie było, ponieważ Rada Miasta R. nie wykazała, aby było inaczej. Istniały zatem podstawy do uznania, że radny zaprzestał wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Należy wobec tego przypomnieć stan prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. I tak, art. 190 ust. 1 pkt. 2a, ust. 2, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547) stanowił: Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt. 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Art. 190 ust. 1 pkt. 2a został dodany przez art. 8 pkt. 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz. 497) z dniem 30 maja 2001 r. Natomiast ust. 5 i 6 art. 190, zostały dodane przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 214, poz. 1806) z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie art. 9 ust. 1 i 2 ostatnio wskazanej ustawy stanowił: Jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Organ nadzoru prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, będący przepisem szczególnym - dotyczącym radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. Należy podkreślić, że ustawodawca posłużył się w tym wypadku zwrotem działalność gospodarcza, natomiast w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrotem działalność gospodarcza, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto w art. 9 wskazano inny, niż w art. 24 f ust. 1a termin do zaprzestania działalności gospodarczej – do dnia [...] r., a nie w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Miasta R.. Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym. W tym wypadku istotność naruszenia prawa polegała na naruszeniu podstawy prawnej podjętej uchwały (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.