VII SA/Wa 1667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi B.C. i A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 roku znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B.C. i A.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] marca 2005 r. organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], nakazującą zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej przedstawienie oceny technicznej robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż badana decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, podczas gdy norma ta ma charakter wyjątku i może być podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji, tylko w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 138 § 3 kpa. Nadto wątpliwości organu nadzorczego budzi interpretacja art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) dokonana przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do "określonych czynności", o których mowa w cytowanym przepisie, a obowiązek wykonania których organ nakłada na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, należy zaliczyć także obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, a przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 2138/01 dotyczy innego stanu prawnego, sprzed nowelizacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy nakaz organowi I instancji ustalenie czy wykonane roboty budowlane nie utrudniają prawidłowej realizacji obiektu budowlanego na działce sąsiedniej i w związku z tym, czy możliwa jest legalizacja tych robót budowlanych, a także nakazał rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W ocenie organu nadzorczego powyższe kwestie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł rozważyć po dostarczeniu przez inwestora żądanej dokumentacji. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim merytorycznym rozstrzygnięciu mógł usunąć wadę decyzji organu I instancji, który skierował ją do Zarządu Wspólnoty, a nie jak powinien do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. Po rozpatrzeniu wniosku B.C.oraz A.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 127 § 3 kpa – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., podtrzymując w całości dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B.C.i A.S., wnoszą o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarżący zarzucają, iż w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., zaś zaskarżona decyzja błędnie zarzuca organowi odwoławczemu rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa i niewłaściwą interpretację art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględnienie skargi następuje więc jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub wad w przeprowadzonym postępowaniu jeśli mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej tego rodzaju wady wystąpiły, bowiem decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była decyzja organu odwoławczego, której materialnoprawną podstawą był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw" (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 718). Przywołany przepis, w warunkach określonych w art. 50 cytowanej ustaw, upoważnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wnikliwa analiza powyższego przepisu nie pozwala – jak tego chce organ w zaskarżonej decyzji – na dokonanie jego odmiennej interpretacji w stosunku do jego poprzedniego brzmienia. Organ nie zauważa, iż obowiązujący przepis wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych lub robót budowlanych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. W wyroku z dnia 28 września 2000 r. (II SA/Lu 930/99) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który nie stracił na swej aktualności, a który podziela skład orzekający, i decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego)przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniu organu, nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie do treści art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Gdyby więc przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązki przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają, organ zmuszony byłby wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, mimo, iż roboty budowlane w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z prawem i regułami sztuki budowlanej. Interpretację art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zaprezentowaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznać więc należy za prawidłową, co z kolei w pełni uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Całkowicie chybionym jest więc postawiony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa, zwłaszcza gdy podstawą jego zastosowania było zarzucenie organowi I instancji niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego z naruszeniem zasady określonej w art. 7 kpa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w kontekście dokonanej przez organ oceny prawnej. Całkowicie uzasadnionym było stwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń, czy wykonane przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w P. ocieplenie bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, nie utrudni realizacji obiektu budowlanego na działce sąsiedniej, objętego pozwoleniem na budowę i czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, możliwa jest legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych. Prawidłowo organ odwoławczy dostrzegł więc potrzebę przeprowadzenia postępowania w znacznej, nie badanej części, która może wpłynąć na wynik postępowania, co uzasadniało skorzystanie z mocy art. 138 § 2 kpa. Reasumując, w ocenie Sądu brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku oparto na treści art. 152 i 200 cytowanej ustawy.