II GSK 8/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Cezary Pryca (spr.) Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1146/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok, 2) odrzucić skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 29 września 2006 roku wydanym w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 1146/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. K. i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 roku, nr [...], zawierającą sprzeciw wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Uchwałą numer 46 z dnia 12 grudnia 2005 roku komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia egzaminu konkursowego w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Ł. ustaliła, że M. K. przystępując w dniu 10 grudnia 2005 roku do egzaminu konkursowego udzieliła prawidłowej odpowiedzi na 182 pytania testu egzaminacyjnego, uzyskując negatywny wynik egzaminu. W dniu 17 grudnia 2005 roku Krajowa Rada Radców Prawnych podjęła uchwałę numer 479/VI/2005 zobowiązującą zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską do wydania w dniu 21 grudnia 2005 roku komunikatu ustalającego, które z odpowiedzi, na kwestionowane pytania, należy uznać za prawidłowe. Komunikat zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską stał się podstawą do dokonania weryfikacji wyników egzaminu konkursowego przez poszczególne komisje konkursowe. Po przeprowadzeniu weryfikacji wyników egzaminu konkursowego, komisja konkursowa ustaliła, że M. K. uzyskała 189 punktów, co w dalszym ciągu oznaczało negatywną ocenę egzaminu. W dniu 23 stycznia 2006 roku M. K., powołując się na przepisy art. 33 ust. 3 in fine i art. 24 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123 z 2002 r., poz. 1059 ze zmianami), wystąpiła do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich oraz wniosła o uznanie za prawidłową, wybraną przez nią odpowiedź "b" w pytaniu numer 248 testu egzaminacyjnego i ustalenie, że uzyskała łącznie 190 punktów, co w konsekwencji stanowi o pozytywnym wyniku egzaminu konkursowego. Uchwałą z dnia [...] roku numer [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. zdecydowała o dokonaniu wpisu M. K. na listę aplikantów radcowskich. W ocenie Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. zaistniały przesłanki uzasadniające przyjęcie, iż kandydatka na aplikantkę radcowską udzieliła 190 prawidłowych odpowiedzi w teście egzaminu konkursowego i stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego. Decyzją z dnia 8 marca 2006 roku numer [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 31¹ ust. 2 w związku z art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych złożył sprzeciw od uchwały z dnia [...] roku numer [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości podniósł, że przepisy regulujące przebieg egzaminu konkursowego w 2005 roku nie dawały radom okręgowym izb radców prawnych uprawnień do samodzielnego ustalania klucza prawidłowych odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych i przeprowadzenia dodatkowych weryfikacji wyników egzaminu konkursowego. W związku z powyższym Minister Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do ustalenia, iż M. K. uzyskała z egzaminu konkursowego wynik w postaci 190 punktów, a tym samym, że kandydatka na aplikację radcowską uzyskała pozytywny wynik egzaminu. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 roku numer [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. Skarżąca zarzuciła organowi administracji publicznej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez ten organ wszelkich niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz jej prawidłową ocenę, a co się z tym wiąże naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesów obywateli, a także naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi M. K. podniosła, że jedyną drogą weryfikacji nieprawidłowego pytania z testu na aplikację radcowską była weryfikacja dokonana przez organ powołujący Komisję Konkursową. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 163, poz. 1361) ustawodawca nie przewidział trybu odwoławczego od wyników konkursu na aplikację w roku 2005. Ustawa nie przyznawała Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień do rozpoznawania odwołań od wyników egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2005 roku. Taką możliwość przewiduje dopiero przepis art. 33¹º ust. 2 ustawy o radcach prawnych, poczynając od dnia 1 stycznia 2006 roku. W ocenie Sądu I instancji brak ustawowych uregulowań dotyczących trybu odwoławczego od wyników konkursu nie może pozbawiać uczestników konkursu kwestionujących jego wyniki, prawa składania odwołań od tych wyników. Sytuacja bowiem kandydatów na aplikantów radcowskich byłaby gorsza od tej, jaką mieli kandydaci na aplikację radcowską w poprzednich latach i od tej, jaką będą mieli kandydaci na tę aplikację w 2006 roku i w latach następnych. Brak możliwości zaskarżenia uchwał komisji egzaminacyjnych (konkursowych) do spraw aplikacji radcowskich podjętych w 2005 roku stanowiłoby naruszenie przepisu art. 78 Konstytucji RP, dającego każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uczestnik konkursu kwestionujący wyniki i kwestionujący ustalony uchwałą komisji egzaminacyjnej wynik egzaminu, ma prawo do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich i wskazania w tym wniosku zastrzeżeń, co do osiągniętego wyniku egzaminu konkursowego. Natomiast Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych dokonuje oceny spełnienia przez kandydata przesłanki wpisu na listę aplikantów radcowskich, określonej w art. 33 ust.3 w związku z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Od tej uchwały przysługiwać będzie odwołanie do Prezydium Rady Krajowej Radców Prawnych i w dalszej kolejności do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych, stosownie do treści art. 77 k.p.a., zobowiązana jest do zebrania w wyczerpujący sposób i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc w rozpatrywanej sprawie winna rozważyć wyniki komisji konkursowej w aspekcie podniesionych zarzutów. Ponadto Sąd I instancji uznał, że skarżąca biorąc udział w konkursie, miała prawo do udzielenia odpowiedzi na te same pytania, co pozostali uczestnicy egzaminu konkursowego oraz miała prawo do zobiektywizowanej oceny odpowiedzi na poszczególne pytania. Wymogu tego nie spełnił ani zespół przygotowujący pytania, ani komisja konkursowa. Natomiast wymogi te spełniła dopiero Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w ramach obowiązku czynienia ustaleń faktycznych, wynikających z treści art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W konkluzji Sąd I instancji ocenił sprzeciw Ministra Sprawiedliwości jako niezasadny, naruszający przepisy prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Sprawiedliwości wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Powołując się na przepisy art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej: p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 ze zmianami) oraz art. 33 ust. 2 i ust. 3, art.339 ust. 2 i ust. 3, art. 33¹º ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W konkluzji strona składająca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego jest jedną z przesłanek wymaganych przy wpisie na listę aplikantów radcowskich, jednakże Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych, badając spełnienie tego wymogu, nie jest władna do samodzielnego weryfikowania i ustalania liczby punktów uzyskanych przez kandydata. Stosownie do treści przepisów art. 339 ust. 2 oraz art. 33¹º ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 27 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, opisanych wyżej czynności weryfikujących dokonuje Komisja Konkursowa przeprowadzająca egzamin i wskazane przepisy prawa nie przewidują alternatywnej formy potwierdzania wyników egzaminu. Strona wnosząca skargę kasacyjną uznała za niesłuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazujące na to, iż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł., w oparciu o zarzuty zgłoszone przez M. K., była na podstawie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. uprawniona i zobowiązana do oceny i weryfikacji wyniku uzyskanego przez kandydatkę podczas egzaminu konkursowego. Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła także stanowiska Sądu I instancji, iż dokonana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych kontrola poprawności testu opracowanego przez stosowny zespół spełnia wymóg zagwarantowania uczestnikom konkursu prawa do zobiektywizowanej oceny odpowiedzi na poszczególne pytania egzaminacyjne. Nadto strona wnosząca skargę kasacyjną, odwołując się do treści art. 7 ust. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, a także wskazując na treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w sprawach o sygnaturze akt VI SA/Wa 901/06, VI SA/Wa 855/06, VI SA/Wa 1149/06, wskazała, iż jedynie zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską, który opracował pytania i odpowiedzi, był właściwy do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny ulec weryfikacji i podkreślił, że przepisy powołanych wyżej ustaw nie przyznały radom okręgowych izb radców prawnych uprawnień do ponownego ustalania bądź zmiany już ustalonego wyniku kandydata albo samodzielnej oceny, czy pytania egzaminacyjne zawierają nieprawidłowości i wymagają sprostowania. Pismem z dnia 10 maja 2007 r., powołując się na przepis art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147) w związku z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmie z dnia 10 maja 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich zgodził się z argumentacją Sądu I instancji, że z uwagi na to, iż przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. zmieniającej między innymi ustawę o radcach prawnych nie przewidziały od wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przeprowadzonego w 2005 r. trybu odwoławczego, to osoby, które przystąpiły do tego egzaminu znalazły się w gorszej sytuacji od kandydatów na aplikantów uczestniczących w konkursach zarówno przed 2005 r., jak i w latach następnych. Brak możliwości zaskarżenia uchwały Komisji Konkursowej stanowiłby naruszenie art. 78 Konstytucji RP, który gwarantuje każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W tej sytuacji uzasadnione jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, zgodnie z którym organem uprawnionym do weryfikacji wyniku egzaminu w ramach postępowania o wpis na listę aplikantów w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej była Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mocą którego Sąd uwzględnił skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 roku zawierającą sprzeciw tegoż organu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich. Uchwałą z dnia [...] roku numer [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł., powołując się na przepis art. 52 ust. 1, art. 33 ust. 2, ust. 3, ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059 ze zmianami) w związku z art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, rozstrzygnęła o wpisie M. K. na listę aplikantów radcowskich. Decyzja dotycząca sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych została podjęta na podstawie art. 31¹ ust. 2 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie wskazanej wyżej ustawy. W tym miejscu należy więc stwierdzić, iż rozstrzygnięcia dotyczące wpisu na listę aplikantów radcowskich oraz na listę aplikantów adwokackich podejmowane przez organy korporacji radcowskiej i adwokackiej mają charakter decyzji administracyjnych i są podejmowane w dwuinstancyjnym postępowaniu, do którego znajdują zastosowanie, poza przepisami ustawy o radcach prawnych, także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 31 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 33 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, od uchwały w sprawie wpisu służy odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, w terminie 14 dni licząc od daty doręczenia uchwały. Natomiast od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich oraz w przypadku niepodjęcia uchwały przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 30 dni od dnia doręczenia odwołania, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podkreślić więc należy, że z treści powołanych wyżej przepisów prawa oraz uwzględniając treść art. 31¹ ust. 1-3 ustawy o radcach prawnych wynika, że przedmiotem sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości jest ostateczna decyzja wydana przez rady okręgowe izb radców prawnych o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Nałożony, w oparciu o normę art. 31¹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych, na rady okręgowe izb radców prawnych, obowiązek zawiadamiania Ministra Sprawiedliwości o każdej uchwale o wpisie lub odmowie wpisu, dotyczy uchwał rady, od których nie wniesiono odwołania lub uchwał Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podjętych w wyniku rozpatrzenia odwołania. Oznacza to, że ustawowe kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wniesienia sprzeciwu ograniczone zostały do uchwał – decyzji rozstrzygających w sposób pozytywny o wpisie określonej osoby na listę aplikantów radcowskich. Należy więc podkreślić, iż kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie odnoszą się do ponownego rozpoznania (po raz kolejny) sprawy o wpis na listę radców prawnych. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że administracyjne postępowanie weryfikacyjne, wszczynane przez Ministra Sprawiedliwości z urzędu i kończące się wydaniem decyzji o sprzeciwie jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do dwuinstancyjnego postępowania z wniosku o dokonanie wpisu, a prowadzonego przez organy samorządu radcowskiego. Wynika z tego, że Minister Sprawiedliwości nie może zostać uznany za trzecią instancję w sprawach o dokonanie wpisu. Podkreślić również należy, iż niezależnie od tego, czy uznamy, że decyzja nadzorcza Ministra Sprawiedliwości jest decyzją podjętą w tej samej sprawie, w której toczyło się postępowanie przed organami samorządu radcowskiego, czy też uznamy, że postępowanie nadzorcze dotyczy nowej sprawy, to zawsze stwierdzić musimy, że postępowanie wywołane wniesieniem sprzeciwu jest postępowaniem odrębnym, a przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie przez Ministra, bliżej nieokreślonych w ustawie wad ostatecznej decyzji o wpisie, uzasadniających pozbawienie jej mocy prawnej. Z powyższych okoliczności wynika, że określone wyżej postępowanie nadzorcze wywołane wniesieniem sprzeciwu posiada wiele elementów upodabniających to postępowanie do klasycznego postępowania administracyjnego, służącego weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, a więc do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowanego w art. 156 i następne k.p.a. Oczywiście należy w tym miejscu przypomnieć, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Należy także wyraźnie stwierdzić, iż przepisy ustawy o radcach prawnych (art. 31¹ ust. 2 i ust. 3) nie dają podstaw do przyjęcia, że w przypadku postępowania wywołanego wniesieniem przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, mamy do czynienia z wyjątkiem od zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a.). Z treści art. 31¹ ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, że decyzja Ministra Sprawiedliwości może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy przez to rozumieć decyzję, od której nie służy środek zaskarżenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że środkiem zaskarżenia od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra, jest stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest standardem rzetelnego postępowania, wymaganym przez zasady państwa prawa (vide wyrok NSA z 8.02.2002 r. V SA 1573/01 niepublikowany). W związku z powyższym należy uznać, że odstąpienie od wskazanej wyżej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne (vide uchwała NSA z 19.05.2003 r. OPK 31/02, ONSA 4/03, poz.122). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie, z treści przepisu art. 31¹ ust. 2 i ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie wynika jednoznacznie, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja Ministra Sprawiedliwości wyrażająca sprzeciw (wydana w I instancji) wobec ostatecznej decyzji organu samorządu radcowskiego o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie wyczerpano środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i z tych względów wniesienie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 roku należało uznać za niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji.