I SA/Wa 630/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmawiającą przyznania córce wnioskodawczyni S. stypendium szkolnego i równocześnie umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dnia 28 czerwca 2005 r. B. B. złożyła wniosek o przyznanie za okres I - VI 2005 r. stypendium szkolnego córce S. B., uczennicy gimnazjum, ze względu na trudną sytuację materialną w rodzinie (miesięczny dochód w rodzinie wynosi [...] zł). Wniosek ten uzyskał pozytywną opinię zastępcy dyrektora Gimnazjum, do którego uczęszczała córka. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 7 października 2005 r., wydaną w oparciu o art. 90m ust. 1, art. 90n ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 281, poz. 2781), Prezydent Miasta W. odmówił przyznania wnioskowanego stypendium szkolnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek o przyznanie stypendium szkolnego został złożony przez B. B. w dniu 28 czerwca 2005 r. a więc po terminie określonym w art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. Strona jednocześnie nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających złożenie wniosku po upływie terminu określonego w art. 3 ust. 2 tejże ustawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. B. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji odmawiającej przyznania stypendium szkolnego i przyznanie tego stypendium zgodnie z wnioskiem z dnia 30 maja 2005 r. W uzasadnieniu pisma odwołująca się podniosła, że w uzasadnieniu decyzji są sprzeczności z ustawą o systemie oświaty, ponieważ art. 3 ust. 2 ustala termin składania wniosków do dnia 31 stycznia 2005 r., a z jej ustaleń wynika, iż przepisy wykonawcze wydane przez zastępcę Prezydenta Miasta W. oraz regulamin uchwalony przez Radę Miasta wskazują jako ostateczny termin składania wniosków dzień 31 maja 2005 r. lub dzień 3 czerwca 2005 r. Wniosek w imieniu S. B. został złożony w obecności towarzyszącej osoby trzeciej dnia 30 maja 2005 r., a więc w terminie i dlatego nie jest dla niej zrozumiałe złożenie na nim przez organ stempla z datą 28 czerwca 2005 r. Ponadto termin 30 maja 2005 r. poświadcza też szkoła w załączonym piśmie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że rolą organu II instancji w zakresie sprawowania nadzoru prawnego jest ponowne zanalizowane rozpoznawanej sprawy, zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. W niniejszej sprawie podstawowym kryterium oceny dokonywanej przez organ nadzoru stał się zaś aspekt formalny. Przywołując treść art. 3 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych organ odwoławczy uznał, że organ I instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę faktu, że w momencie orzekania tj. w dniu [...] października 2005 r. powyżej wskazane przepisy już nie obowiązywały, stąd nie mogły być podstawą dla rozstrzygnięcia organu, nawet o charakterze formalnym. Zdaniem organu II instancji ustawa z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych obowiązywała do dnia 30 czerwca 2005 r. Przepis art. 3 tej ustawy był przepisem z natury rzeczy o charakterze przejściowym, który w swej istocie był zapisem czasowym i w swej treści wskazywał, że jest stosowany do przyznawania stypendiów w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie miało wątpliwości, że było to rozwiązanie przejściowe, szczególne zważywszy na fakt jego genezy (regulacja jako skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 50/02) oraz wobec regulacji art. 90n ust. 6 i 7 ustawy o systemie oświaty, określającego standardowe terminy składania wniosków. W tym zakresie organ odwoławczy ogólnie powołał się również na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, które jego zdaniem, wystarczająco jasno określa czasowy charakter tych zapisów, gdyż jak podniesiono, zostaje wprowadzony w trakcie roku szkolnego i okres przejściowy został określony do dnia 30 czerwca 2005 r. W tej sytuacji mając do czynienia z jasno określonym wnioskiem co do terminów, za który to czas strona dochodzi stypendium, organ I instancji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, wskutek jego bezprzedmiotowości i pouczyć stronę co do możliwości złożenia wniosku na zasadach wskazanych w art. 90 n ust. 6 i 7 ustawy o systemie oświaty. Bezprzedmiotowość ma charakter rażący, gdyż orzeczenie zapadło co do okresu, co do którego nie było już, zdaniem organu II instancji, podstaw prawnych dla nawet formalnego orzekania w sprawie. Odnosząc się co do zarzutów skarżącej B. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że uchwała Nr XLIX/1309/2005 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Mazow. z dnia 19 maja 2005 r. Nr 113, poz. 3269), nie przewiduje innych terminów składania wniosku o stypendium. Nie jest to możliwym wobec faktu, iż byłoby to sprzeczne z ustawą, na podstawie której uchwalono przedmiotową uchwalę. Organ odwoławczy stanął też na stanowisku, że Kolegium nie jest też właściwym organem do orzekania w zakresie zgodności z prawdą oświadczenia B. B., co do faktu złożenia wniosku w dniu 30 maja 2005 r., a nie 28 czerwca 2005 r., jak wynika z akt sprawy. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta W. i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. B. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji dopuścił się rażąco błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, bowiem akt ten nigdy nie został uchylony, nie zawiera też w swej treści żadnych przepisów ograniczających okres jego obowiązywania. Organ I instancji mógł więc, zdaniem skarżącej, wydać decyzję w oparciu o ten akt prawny. B. B. podniosła również, że ustalona przez organ odwoławczy data 30 czerwca 2005 r., jako data wygaśnięcia aktu prawnego, jest całkowicie bezpodstawna, ponieważ zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 tej ustawy wskazuje ona jedynie na koniec okresu, za jaki można ubiegać się o przyznanie stypendium szkolnego. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy co do istoty lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku B. B. podpisanego w dniu 30 maja 2005 r. o przyznanie za okres od stycznia do czerwca 2005 r. stypendium szkolnego jej córce S. B., uczennicy gimnazjum, ze względu na trudną sytuację materialną w rodzinie. Wniosek ten został złożony i rozpatrzony przez organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w oparciu o treść art. 90m ust. 1, art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym pod osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781). Poddając kontroli instancyjnej prawidłowość wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanęło na stanowisku, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ponieważ w momencie orzekania tj. w dniu [...] października 2005 r. powyżej wskazany przepis art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym pod osób fizycznych już nie obowiązywał, stąd przywołane przepisy nie mogły być podstawą dla rozstrzygnięcia organu, nawet o charakterze formalnym. Zdaniem organu II instancji ustawa z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych obowiązywała do dnia 30 czerwca 2005 r., tak więc organ I instancji winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, wskutek jego bezprzedmiotowości i pouczyć stronę co do możliwości złożenia wniosku na zasadach wskazanych w art. 90n ust. 6 i 7 ustawy o systemie oświaty. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że takie stanowisko organu II instancji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. z 1999 r. Dz. U. Nr 82, poz. 929, ze zm.) Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. ustalił "zasady techniki prawodawczej," stanowiące załącznik do tego rozporządzenia (Dz. U. Nr 100, poz.908). Rozporządzenie powyższe stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej stosownie do zapisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią §52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepis określający termin wygaśnięcia mocy obowiązującej ustawy albo poszczególnych jej przepisów Ustawodawca zamieszcza tylko w przypadku, gdy ustawa albo jej poszczególne przepisy mają obowiązywać w ograniczonym czasie; wygaśnięcie mocy obowiązującej ustawy albo poszczególnych jej przepisów można uzależnić od wystąpienia zdarzenia przyszłego tylko w przypadku, gdy termin jego wystąpienia można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej. Wówczas przepisowi takiemu nadaje się odpowiednio brzmienie: "Ustawa ... (tytuł ustawy) obowiązuje do dnia ... (termin wskazany kalendarzowo albo przez określenie zdarzenia przyszłego)" albo "Przepisy art. ... tracą moc z dniem ... (termin wskazany kalendarzowo albo przez określenie zdarzenia przyszłego)". Wprowadzenie daty wygaśnięcia w danym akcie prawnym powinno dotyczyć każdego aktu, w którym nie ustanawia się norm, które w założeniu mają obowiązywać w sposób trwały i dotyczą zachowań powtarzalnych, nie zaś jednorazowych, a także dla takiego, dla którego nie przewiduje się następcy prawnego (a więc raczej nie zostanie on w przyszłości uchylony). Brak daty wygaśnięcia w takich aktach prowadzi do sytuacji, w której akty te formalnie obowiązują "na zawsze", mimo że merytorycznie regulacja może stać się w pewnym momencie bezprzedmiotowa, co w szczególnych przypadkach może prowadzić do konieczności zastosowania dyskusyjnej formuły "desuetudo", czyli utraty mocy obowiązywania na skutek niestosowania. Odnosząc te zasady do rozpatrywanej sprawy, Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt, że ustawa z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) weszła w życie dnia 1 stycznia 2005 r. i żaden z jej siedmiu artykułów nie zawiera przepisu, który wskazywałby datę lub zdarzenie powodujące uchylenie mocy obowiązującej tego aktu. Zdaniem Sądu nie daje to jednak organowi administracyjnemu podstaw prawnych do wyinterpretowania normy prawnej pozwalającej na określenie daty utraty mocy obowiązującej tego aktu. Brak jest również podstaw prawnych do uznania, że (przy hipotetycznym przyjęciu koncepcji, że jest to w ogóle dopuszczalne) organ miał prawo uznać przepis art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. za wygasły na skutek niestosowania go, choćby już z tego powodu, że o ewentualnej możliwości zastosowania formuły "desuetudo", można by mówić dopiero wtedy, gdyby dany przepis prawa (akt) powszechnie nie był stosowany przez właściwe organy publiczne przez dłuższy okres czasu i niewątpliwie nie chodzi tu o okres czasu liczony w miesiącach lecz co najmniej w latach. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd uznał za błędne stanowisko organu II instancji, że ustawa z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych obowiązywała do dnia 30 czerwca 2005 r. oraz że organ I instancji winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wskutek jego bezprzedmiotowości. Wobec tego Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) oraz art. 105 §1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien przed wszystkim rozpatrzyć złożone przez skarżącą odwołanie i w uzasadnieniu swojego stanowiska ustosunkować się do postawionych w nim zarzutów. W szczególności organ powinien wypowiedzieć się w kwestii rozbieżności w datach złożenia wniosku (jeżeli uzna, że w świetle obowiązujących przepisów, w tym uregulowań zawartych w art. 3 ust. 2 i 4 przywołanej wyżej ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. rozbieżność ta może mieć znaczenie dla sprawy). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.