II OSK 308/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1007/06 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1007/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał inwestorowi - B. S. dokonać rozbiórki, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, rozbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zobowiązano inwestora do przedłożenia do dnia [...] dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zobowiązanie to nie zostało w całości wykonane, wobec czego stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczono rozbiórkę. Po rozpatrzeniu odwołania B. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia, podzielając ustalenia organu I instancji. Pismem z dnia 25 kwietnia 2006 r. B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W skardze podniesiono to, że na rozpatrzenie odwołania przez organ skarżąca musiała czekać dwa lata, natomiast ją ukarano nakazem rozbiórki obiektu, gdyż wyznaczony termin do przedłożenia wymaganych do legalizacji obiektu dokumentów, przekroczyła z przyczyn od niej niezależnych o dwa miesiące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, iż bezspornym jest, że skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na rozbudowę budynku mieszkalnego, jakie wymagane jest zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wobec czego zgodnie z art. 48 ust. 1 organ powinien orzec rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli nie zaistnieją przesłanki umożliwiające jego legalizację. Ponieważ inwestor nie wykonała nałożonych przez organ obowiązków, których wykonanie umożliwiłoby legalizację obiektu, orzeczenie rozbiórki jest prawidłowe. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej pismem z dnia 28 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi mimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie skarżącej jakiejkolwiek informacji odnośnie brakujących dokumentów, które skarżąca powinna dostarczyć celem legalizacji rozbudowy w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ administracji nie musi wyraźnie wskazać, jakie dokumenty powinna dostarczyć strona postępowania administracyjnego celem dokonania legalizacji rozbudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie wskazał jakich dokumentów skarżąca nie dostarczyła, a poprzestał na ogólnym sformułowaniu żądającym przekazania brakujących dokumentów, rażąco naruszając art. 9 k.p.a., czego nie wziął pod uwagę Sąd, naruszając w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd nie zauważył także, że w wezwaniu z dnia [...] wydanym w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...], organ w ogóle nie wskazał, jakie dokumenty powinny zostać dostarczone, co w sposób oczywisty narusza art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładający na organ obowiązek wymienienia dokumentów, których dostarczenie skutkuje legalizacją budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł, aby miały miejsce okoliczności nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W świetle przedstawionych akt sprawy, trafność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie budzi wątpliwości. Wszczęta przez organy nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna i jej przebieg, nie dały bowiem skarżącej pełnych możliwości pozytywnego zakończenia sprawy. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.), jest wykonanie w wyznaczonym terminie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego przez organ stosownie do postanowień ust. 3 powyższego przepisu. Termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Poza tym organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin, powinien mieć na uwadze, że wykonanie niektórych obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wymaga działania innych organów. Tak więc realizacja nałożonych na inwestora obowiązków, nie zależy tylko od jego inicjatywy i aktywności. Nie można też inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca sygnalizowała, że przedstawienie żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, z przyczyn od niej niezależnych, nie było możliwe i opóźniło się o dwa miesiące. Okoliczności tych nie wyjaśniły organy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję również nie zwrócił uwagi na tę kwestię. Jak wynika z akt sprawy, wymaganą dokumentację do legalizacji obiektu skarżąca przedłożyła organowi I instancji w dniu [...]. Jak później się okazało, dokumentacja ta wymagała uzupełnienia, jednak w piśmie z dnia [...]. skierowanym do B. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. nie poinformował skarżącej o jakie dokumenty chodzi i co należy uzupełnić. Trafnie więc w skardze kasacyjnej wskazuje się w tym przypadku na naruszenie art. 9 k.p.a. Również w decyzji z dnia [...] organ I instancji, nie wyjaśnia w jakim zakresie B. S. nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...]. Sąd I instancji nie dostrzegł tej kwestii, pomimo że w oparciu o akta administracyjne nie można też wyjaśnić rodzących się wątpliwości w tym zakresie. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie B. S. od decyzji I instancji, zgodnie z powszechnie akceptowanymi zasadami postępowania administracyjnego, powinien rozpoznać sprawę " od nowa", co obliguje ten organ do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, wyjaśnienia wszelkich rodzących się wątpliwości a w tym również do wzięcia pod uwagę załączonej kopii opinii Wydziału Architektury UM w R.. Jak wynika z analizy decyzji nr [...] organu II instancji z dnia [...] wszystkich tych okoliczności sprawy nie wzięto pod uwagę, ograniczając się jedynie do powtórzenia bardzo ogólnikowej argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, nie może ograniczać się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, bo nie taka jest jego rola, co wynika z wykładni art. 138 k.p.a. Sąd będąc, przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., zobligowany do tego aby orzekać "na podstawie akt sprawy", powinien dostrzec te nieprawidłowości postępowania, na co również zezwala mu przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są w pełni uzasadnione. Naruszenie w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i prawa materialnego, nie dawało Sądowi I instancji podstaw do orzekania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Naruszenie przez organ terminów załatwiania sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a., co prawda nie rodzi w świetle prawa określonych konsekwencji, jednak w tym przypadku kiedy organ odwoławczy na rozpatrzenie odwołania potrzebował prawie dwa lata, nie może pozostać to niezauważone, tym bardziej że przekroczenie wyznaczonego terminu przez stronę, wywołało negatywne dla niej konsekwencje w postaci decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Takie przestrzeganie prawa jest nie do pogodzenia z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, bowiem obowiązek przestrzegania prawa wynikający z art. 83 Konstytucji, dotyczy w takim samym stopniu organów administracji publicznej, jak i wszystkich innych podmiotów. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.