II SA/Wa 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA WSA Andrzej Kołodziej, WSA Adam Lipiński (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Rada [...] , na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze. zm.) w związku z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła w dniu [...] listopada 2005 r. uchwałę nr [...] o wygaśnięciu mandatu radnego R. R. z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w wykorzystaniem mienia gminnego. W dniu [...] listopada 2005 r. R. R. wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym stwierdził, iż do podjęcia przedmiotowej uchwały doszło wskutek przedstawienia radnym przez Przewodniczącego Rady jednostronnych opinii prawnych wskazujących, iż R. R, zawierając w dniu [...] września 2005 r. umowę dzierżawy działki nr [...] złamał ustawowy zakaz wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Zarzucił, iż radni uczestniczący w sesji nie wzięli pod uwagę innych opinii oraz wyjaśnień skarżącego. Ponadto podniósł, iż skoro jego mandat wygasł w związku z bezumownym korzystaniem z nieruchomości stanowiącej mienie gminne to bezprzedmiotowym było ustalenie, iż mandat ten wygasł ze względu na zawarcie wskazanej wyżej umowy dzierżawy. Przede wszystkim wskazał, że wspomniana działka stanowi drogę konieczną przejazdu z nieruchomości położonej przy domu mieszkalnym i [...], będących własnością radnego do drogi publicznej. W konsekwencji skarżącemu przysługiwało roszczenie o ustanowienie służebności stosownie do postanowień art. 285 kodeksu cywilnego, zaś jedyną nieprawidłowością było dokonanie pewnych zmian w obrębie działki w celu podniesienia jej estetyki bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Wobec niewykonania przez Radę [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] grudnia 2005 r. R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., iż zaskarżona uchwała została podjęta wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i zmiany uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie natomiast do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ugruntowanej linii orzeczniczej, nie ulega wątpliwości, iż wspomniana skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na uchwałę organu [...]. Przyjmuje się, iż interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreśla się w szczególności m. in. realny i aktualny charakter interesu prawnego skarżącego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także obiektywny charakter interesu prawnego, a nie jedynie subiektywne przekonanie skarżącego o jego naruszeniu. W świetle powyższego, badając legitymację procesową skarżącego należało ustalić, czy naruszono jego chroniony prawem interes. Wykonywanie mandatu radnego należy w istocie do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, natomiast art. 18 tej ustawy przypisuje radzie gminy generalną właściwość w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Radny zatem pełniąc swoją funkcję wykonuje - jako członek organu kontrolno-stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - szereg zadań o charakterze publicznym, które składają się na treść mandatu. W rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie mandatu radnego R. R. nastąpiło w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku prowadzenia działalności gospodarczej z mienia gminnego. W konsekwencji należy uznać, iż wspomnianą uchwałą naruszono interes prawny R. R., polegający na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego [...], zaś skarżący miał legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady [...] w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą wygaśnięcia mandatu R. R. był art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 24f ust. 1 tej ustawy radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie natomiast do przepisu art. 24f ust. 1a, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy -Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepis art. 190 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt wykorzystywania przez radnego [...] R. R. będącej we władaniu [...] działki nr [...], a następnie zawarcia w dniu [...] września 2005 r. umowy dzierżawy tej działki. Faktu tego nie neguje również sam skarżący, który wskazuje na powyższe okoliczności zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i korespondencji kierowanej do organu nadzoru (vide wniosek z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewody [...] o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały). Ponadto, nie budzi również wątpliwości, iż radny R. R. prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek w postaci zakładu [...]. Nawiązując do podstawowego zarzutu skarżącego dotyczącego błędnej interpretacji przepisów art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i wykorzystania będącej we władaniu [...] działki nr [...] jako służebności gruntowej należy wskazać, iż zgodnie art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części (art. 285 § 2). Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż nie można działań skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą w postaci zakładu [...] i wykorzystującego przylegającą nieruchomość do prowadzenia tej działalności utożsamiać z działaniem podejmowanym w celu uzyskania służebności gruntowej na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. Również zmiany poczynione przez R. R. w obrębie wspomnianej wyżej działki, będącej przedmiotem umowy dzierżawy, w tym położenie kostki brukowej nie wiąże się z koniecznością uzyskania dostępu do drogi publicznej, lecz - jak wskazuje sam skarżący - służy podniesieniu walorów estetycznych tej nieruchomości, co sprzyja także prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnego. Ponadto, należy zwrócić uwagę, iż wspomniana umowa dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...] została podpisana przez R. R. - jako prowadzącego działalność handlową pod nazwą "[...]" zarejestrowanym w ewidencji działalności gospodarczej pod odpowiednim numerem. W konsekwencji została ona zawarta przez skarżącego jako stronę prowadzącą działalność gospodarczą i do celów tej działalności. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd uznał również, iż pomimo, iż Rada [...] zobowiązana była do podjęcia wcześniejszych działań w celu wygaszenia mandatu radnego w związku z wykorzystywaniem przez niego mienia gminnego przed podpisaniem umowy dzierżawy to jednak fakt ten nie powoduje, iż uchwała z dnia [...] listopada 2005 r. uchwałę nr [...] jest niezgodna z prawem i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu sankcjonuje ona właśnie naruszenie ustawowego zakazu wskazanego w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, do czego Rada [...] była zobowiązana. Milczenie organu [...] w tym zakresie mogłoby się spotkać z reakcją Wojewody [...] w postaci zarządzenia zastępczego. Reasumując, należy stwierdzić, iż skarżący, będąc radnym [...] i jednocześnie prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego naruszył określony w przepisach prawa zakaz prowadzenia odpowiedniej działalności, a w konsekwencji zostały spełnione przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do podjęcia przez Radę [...] uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego skarżącego, zaś skarga jest niezasadna. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.