III SA/Lu 224/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, określenie ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie podziału Gminy K. na okręgi wyborcze, określenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Gminy K. powołując się na art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) dokonała podziału Gminy K. na 10 okręgów wyborczych, w których wybieranych będzie 15 radnych gminy. Kontrola legalności uchwały wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem dyspozycji Ordynacji wyborczej. Z mocy art. 92 ust. 1 Ordynacji - podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Żaden z tych warunków nie wystąpił w Gminie K. Ponadto, określone uchwałą zmiany w podziale na okręgi wyborcze rażąco zwiększają odstępstwa od normy przedstawicielstwa określonej w art. 92 ust. 2 Ordynacji. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnosi o jego uchylenie, zarzucając naruszenie przez Wojewodę art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 89 ust. 2 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżący wskazuje, że dokonane uchwałą polegały na tym, że: 1) z okręgu wyborczego nr l obejmującego sołectwa B., B. M. i S. wyłączono sołectwa B., M. i S. oraz zmniejszono ilość wybieranych radnych w tym okręgu z 3 do 2, 2) z sołectw B. i M. utworzono okręg wyborczy nr [...] w którym ma być wybierany 1 radny, 3) z okręgu wyborczego nr [...] obejmującego sołectwa P., O. i L. wyłączono sołectwa O. i L. oraz zmniejszono ilość wybieranych radnych w tym okręgu z 3 do 1, 4) z sołectw O., L. i S. utworzono okręg wyborczy nr [...] w którym ma być wybieranych 2 radnych. Przy ustalaniu okręgów wyborczych i ilości radnych wybieranych w tych okręgach zachowano normę przedstawicielską i prawidłowo wyliczono mandaty radnych, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej. Skarżący wskazuje, że art. 92 ust.1 Ordynacji wyborczej nie przewiduje, że tego podziału może dokonać także inny organ władzy państwowej lub samorządowej. Stosując wykładnię systemową Gmina stwierdza, że cechę stałości ma podział dokonany tylko w tym trybie. Zdaniem skarżącego, przepis art. 203a ust. 2 ordynacji, zamieszczony w dziale VII, w przepisach szczególnych, przejściowych i końcowych, który upoważnia wojewodę do podziału gminy na okręgi wyborcze, jeżeli nie uczyni tego rada gminy, nie mówi, że taki podział jest podziałem stałym. Jest to przepis zastępczy, awaryjny i podział gminy na okręgi wyborcze dokonany na jego podstawie przez wojewodę nie korzysta z przymiotu podziału stałego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ordynacji. Wojewoda nie zna, tak jak miejscowa rada gminy, specyfiki odległych sołectw, ich animozji między sobą itp. okoliczności. Dlatego podział gminy na okręgi dokonany przez wojewodę będzie zazwyczaj nieodpowiedni, wadliwy. Z tego względu podział dokonany przez wojewodę nie ma przymiotu podziału stałego. W takiej sytuacji rada gminy może w każdym czasie dokonać zmiany podziału gminy na okręgi Wyborcze i usunąć te błędy nawet, jeżeli nie wystąpi żadna okoliczność wymieniona w art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Ponadto skarżący podnosi, że Rada Gminy mogła dokonać zmian granic okręgów z powodu zmiany liczby mieszkańców Gminy i błędnego podziału Gminy na okręgi wyborcze dokonanego przez Wojewodę zarządzeniem nr [...] z [...]. Gmina K. w dniu wydania zarządzenia przez Wojewodę liczyła 8.672 mieszkańców i jeden radny reprezentował 578 wyborców, a w dniu podjęcia uchwały przez Radę Gminy, liczyła 8.854 mieszkańców i jeden radny reprezentuje 590 wyborców. Artykuł 92 ust. 1 ordynacji wyborczej dopuszcza możliwość dokonania zmiany okręgów wyborczych z powodu zmiany liczby mieszkańców danej gminy. Przepis ten nie określa jak duża ma być ta zmiana mieszkańców. Oznacza to, że przy każdej zmianie liczby mieszkańców gminy, nawet niewielkiej, można zmieniać okręgi wyborcze. Przepis art. 89 ust. 2 Ordynacji wyborczej stwierdza, że okręgiem wyborczym jest sołectwo. Jest to podstawowa zasada, jaką należy się kierować przy podziale gminy na okręgi wyborcze. Jedynie dla zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa można odstąpić od tej zasady i sołectwa można łączyć albo dzielić. To łączenie lub dzielenie sołectw winno być stosowane tylko wyjątkowo i w jak najmniejszym zakresie by nie pozbawiać ani ograniczać możliwości wyboru przez mieszkańców sołectw swego reprezentanta do rady gminy, swego radnego. Gdyby ustawodawcy nie zależało na tym by rada gminy obejmowała reprezentantów z całej gminy to teren gminy byłby jednym okręgiem wyborczym. Wówczas radni byliby wybierani tylko w najliczniejszych sołectwach, a małe sołectwa nie byłyby w radzie gminy reprezentowane. Utworzony zarządzeniem wojewody okręg wyborczy nr 1 jest bardzo duży. Obejmuje sołectwa B., B., M. i S. W czasie jego tworzenia w 2002 r. zamieszkiwało w sołectwie: 1) B.- 1199 osób, obecnie mieszka 1236, 2) B.- 151 osób, obecnie mieszka 153, 3) M. - 228 osób, obecnie mieszka 234, 4) S. - 100 osób, obecnie mieszka 101. Łącznie w trzech sołectwach w 2002 r. zamieszkiwało 479 osób, a obecnie mieszka 488 osób. W sołectwie B. mieszkało i mieszka 2,5 razy więcej osób niż w pozostałych trzech sołectwach. Skutek tego jest taki, że mieszkańcy tych małych sołectw nigdy nie będą mieć swego radnego, pochodzącego z jednego z tych sołectw gdyż wszyscy radni zostaną wybrani przez mieszkańców dużego sołectwa - B. Z tego okręgu pochodzi trzech radnych i wszyscy z B. W najbliższych wyborach i w każdych następnych także radnymi będą tylko mieszkańcy tego sołectwa, którzy reprezentują przede wszystkim interesy własnej wsi, własnego sołectwa. Rada Gminy tworząc okręg wyborczy nr [...] w skład którego wchodzą sołectwa B. i M. zapewnia ich mieszkańcom dokonanie wyboru swego reprezentanta do rady gminy, swego radnego. Istnieje realna możliwość wyboru radnego z jednego lub drugiego sołectwa. Podobna sytuacja istnieje w pozostałych okręgach wyborczych. Wojewoda ustalając okręgi wyborcze nie wziął pod uwagę uwarunkowań lokalnych tworzących specyfikę Gminy. Pominął też naczelną zasadę, że jedno sołectwo powinno stanowić jeden okręg wyborczy i że łączenie sołectw należy dokonywać w jak najmniejszym zakresie. Wojewoda, ustalając okręgi wyborcze jak i wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, kierował się przede wszystkim normą przedstawicielstwa w okręgach. Zdaniem skarżącego norma przedstawicielstwa nie jest najważniejsza. Wynika to z treści art. 92 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej, który dopuszcza przenoszenie mandatów radnych z jednego okręgu wyborczego do drugiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie zauważa Wojewoda, że uchwała została podjęta z naruszeniem dyspozycji Ordynacji wyborczej. Argumenty Gminy dotyczące celu nowego podziału, który jej zdaniem, ma charakter bardziej demokratyczny i lepiej odpowiada potrzebom i oczekiwaniom mieszkańców, nie mogą zostać uwzględnione z tej prostej przyczyny, że kwestia ta jest ściśle regulowana przepisami ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad, powiatów i sejmików województw, a gmina jest nimi związana. Ustawa stanowi w art. 92 ust. 1, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, a zmiany raz dokonanego podziału mogą mieć miejsce tylko w czterech określonych wypadkach, a więc jeżeli konieczność taka wynika: - ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, - ze zmiany liczby mieszkańców danej gminy, - ze zmiany liczby radnych w radzie gminy lub - ze zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Stałość okręgów wyborczych jest w założeniu ważnym elementem uczciwości wyborów, zapobiegającym manipulacjom wyborczym. Z przedstawionych przepisów wynika, że zgodnie z zamiarem ustawodawcy, podstawą zmiany okręgów wyborczych nie może być doświadczenie gminy wynikające z dotychczasowych wyborów, w tym wola uzyskania lepszego przedstawicielstwa. Wszelkie próby rozszerzania powyższego katalogu drogą pozaustawową skazane są na niepowodzenie, gdyż muszą wywołać reakcję Wojewody tego rodzaju, jak zaskarżona. Sąd nie podziela stanowiska gminy, jakoby podział gminy na okręgi wyborcze, dokonany przez Wojewodę w trybie art. 203a ust. 2 ordynacji miał charakter tymczasowy. Pogląd taki jest zupełnie dowolny i nie znajduje żadnego oparcia w treści ustawy, zwłaszcza w braku odrębnej regulacji trybu dokonania zmiany takiego podziału. Nie ulega wątpliwości, że władze gminy mają lepsze niż wojewoda warunki dla ustalenia okręgów wyborczych, a społeczność lokalna ma prawo i powinna samodzielnie regulować takie kwestie, dlatego ustawodawca konstrukcyjnie założył, że to organy gminy (rada gminy na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta) dokonują podziału gminy na okręgi wyborcze. Jeżeli jednak nie są w stanie tego dokonać, zastępcze rozstrzygniecie wojewody jest konieczne, wiążące i trwałe na równi z podziałem w trybie uchwały podjętej przez radę gminy. Nie można także podzielić argumentacji gminy, że przedstawiona zmiana liczebności mieszkańców gminy uzasadniła zmianę okręgów na podstawie art. 92 ust. 1 Ordynacji. Fluktuacja liczebności mieszkańców gminy jest zjawiskiem oczywistym i powszechnym. Tak szerokie ujmowanie wspomnianej przesłanki w sposób oczywisty kłóci się z sensem przedstawionej regulacji i pozwalałoby na obchodzenie wymogu stabilności okręgów wyborczych w przypadku każdej zmiany liczby mieszkańców. Zmiana stanu liczebności musi powodować, że dotychczasowe zasady podziału tracą sens, co ma miejsce np. wówczas, gdy powoduje ona zwiększenie lub zmieszenie liczby wybieranych radnych w danym okręgu lub gminie. Przyczyną projektowanej zmiany jest silne, niekiedy dziesięciokrotne zróżnicowanie wielkości poszczególnych sołectw i wola wzmocnienia pozycji najmniejszych sołectw, które nie mogą samodzielnie ustanowić okręgu wyborczego i muszą współtworzyć okręgi z sołectwami bardziej ludnymi. Bez znaczenia dla sedna sprawy jest zatem odnotowana w każdym z sołectw zmiana liczebności mieszkańców rzędu 1 - 2%, która powoduje zmianę normy przedstawicielstwa z 578 do 590 (liczba mieszkańców przypadająca na jednego radnego), bo zjawisko to nie zmienia w znaczący sposób proporcji pomiędzy sołectwami. Nie można zatem traktować instrumentalnie normy stanowiącej, że zmiana liczebności mieszkańców gminy jest przesłanką zmiany okręgów na podstawie art. 92 ust. 1 Ordynacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia aktu nadzoru wydanego w ramach badanego postępowania, a zatem w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze. zm.) skarga została oddalona.