II SA/Bk 498/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność postanowień: § 6 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 5 (dotyczących terenu oznaczonego symbolem 5.11.M/Ls), § 10 ust. 1 oraz ust. 3 (dotyczących terenu oznaczonego symbolem 5.4 MN/Ls), § 30 pkt 5 oraz pkt 6 (dotyczących terenu oznaczonego symbolem 5.11.M/Ls) oraz § 42 pkt 1 (dotyczących terenów oznaczonych symbolami 5.4MN/Ls oraz 5.11 M/Ls) uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B.; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że uchylone w pkt 1 rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.- Sygn. II SA/Bk 498/06 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] stwierdził nieważność § 2 ust. 2 w części "gruntów rolnych kl. IV zlokalizowanych na terenie 5.2R/AG/MN/EE/Ls i", § 6 ust. 1 w części "5.11M/Ls" i ust. 3 oraz ust. 5 w części "5.11M/Ls", § 10 ust. 1 w części "5.4MN/LS" i ust. 3 w części "5.4 MN/Ls", § 16, § 30 pkt 5 w części "5.11M/Ls", pkt 6 w części "5.11M/Ls" ł pkt 7 oraz pkt 8, § 42 pkt 1 ustalającego stawkę procentową w wysokości 30% w części "5.4MN/Ls" i w części "5.1 IM/Ls" oraz § 42 pkt 1 ustalającego stawkę procentową w wysokości 0% uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne: W dniu [...] maja 2006 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. Powyższa uchwała w dniu 31 maja 2006 r. wpłynęła do organu nadzoru. Przeprowadzona analiza wykazała, iż część zapisów uchwały została podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu 22 czerwca 2006 roku wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Wojewoda P. zważył co następuje: Rada Miejska B. postanowieniami § 16, § 2 ust. 2 i § 30 pkt 5,6, 7 i 8 planu na terach oznaczonych na rysunku planu symbolami 5.1 R/AG/MN/EE/Es, 5.2R/AG/MN/EE/Es, 5.11M/Ls i 5.4MN/L.S wprowadziła kilka różnych przeznaczeń terenu na jednym obszarze planistycznym nie precyzując ich położenia. Tym samym w ocenie organu nadzorczego naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ nadzorczy dodatkowo podniósł, że przypisanie do jednego planistycznego obszaru, jako dopuszczalnych kilku różnych przeznaczeń, bez jednoczesnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu powoduje brak określenia zasad kształtowania przestrzeni na tym obszarze. W konsekwencji organ nadzorczy przyjął, że brak rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie zapisu § 42 pkt 1 planu ustalającego stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 0% organ nadzoru podniósł, że jest on sprzeczny z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do przywołanego powyżej art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Nie może ona być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis wprowadza obowiązek określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Na obligatoryjny charakter określenia procentowego opłaty wskazuje chociażby użyte w cytowanym wyżej przepisie kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę". Skoro zaś ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do przekroczenia określonej w ustawie górnej wysokości 30 %, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Końcowo organ nadzoru wskazał, że w części graficznej planu połączenie ulicy P. KD-02L (zbiorczej) z ulicą L. KD-01Z nie pokrywa się z połączeniem komunikacyjnym wskazanym w Studium. Jednocześnie treść § 32 ust. 2 pkt 5 informuje, iż szerokość ulic dojazdowych układu obsługującego z jezdnią 1x2 pasy ruchu, oznaczonych symbolami KD-06D - KD-21D została określona na rysunku Planu, natomiast na tym rysunku brak jest zwymiarowania części wymienionych wyżej ulic wraz z "sięgaczami" - np. KD-09D, KD-18D, KD-19D. Dodatkowo Rada Miejska w Załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały nie oznaczyła legendy, a na niektórych obszarach planistycznych brak jest oznaczonych granic geodezyjnych poszczególnych działek. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył Prezydent Miasta B. i zarzucił: - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że obszary oznaczone na rysunku symbolami 5.1 R/AG/M N/E E/Es, 5.2R/AG/MN/EE/Es, 5.11M/L.S i 5.4MN/Ls nie spełniają przesłanek określonych tą normą, - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że określona w tymże przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0%, - naruszenie art. 28 ust. 1 w/w ustawy poprzez uznanie, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bez ich wyraźnego wskazania, - naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących uznając, że materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej uchwały Rady Miejskiej B. obliguje tenże organ do określenia stawki procentowej służącej naliczaniu renty planistycznej w wysokości od 1% do 30% a także poprzez uznanie sprzeczności zapisów uchwały z prawem bez wyraźnego wskazania naruszonych przepisów. Wskazując na powyższe Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. Organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., stwierdzające nieważność szeregu postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, części osiedla Z., jedynie w części jest zgodne z prawem, dlatego też Sąd uchylił część postanowień rozstrzygnięcia nadzorczego, określonych w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałej zaś części Sąd skargę oddalił, uznając jej zarzuty za bezzasadne. Bezzasadne jest twierdzenie skargi, iż ustalenie stawki procentowej, służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, w wysokości 0% jest zgodne z prawem. Wprawdzie w przepisie § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr 164, póz. 1578) znajduje się zapis, iż "ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty ... powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30%...", jednakże - zdaniem Sądu - postanowienie o stawce 0% zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ustawy upoważnił ministra do określenia zakresu projektu planu miejscowego, a nie wysokości stawki procentowej. Natomiast przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy rozstrzyga w sposób nie budzący wątpliwości, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na postawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Sąd podziela stanowisko prof. Z. Niewiadomskiego, że "Zachowuje aktualność pogląd, sformułowany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty (renty planistycznej ) pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty (wyr. WSA z 8.09.2002r. II SAW/1193/02, OSS 2003/1/15)" (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 285). Błędne jest twierdzenie zawarte w skardze, "iż unieważniony rozstrzygnięciem nadzorczym § 42 pkt 1 planu nie zawiera zapisów dotyczących 0% stawki". Wprawdzie w § 42 uchwały Rady Miejskiej B. znajdują się dwa punkty oznaczone cyfrą "1", jednakże zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że stwierdzono nieważność drugiego z tych punktów; tego, w którym ustalono stawkę procentową w wysokości 0%. Rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P., oprócz stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zerowej stawki procentowej, stwierdzało także nieważność postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu części osiedla Z., dotyczących terenów oznaczonych w planie następującymi symbolami: 1) "5.1R/AG/MN/EE/LS", 2) "5.2R/AG/MN/EE/Ls", 3) "5.11/M/Ls", 4) "5.4MN/Ls". Spośród 4 w/w kategorii terenów nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie nieważności postanowień uchwały dotyczących terenów: "5.1 R/AG/M N/E E/Ls" oraz "5.2R/AG/MN/EE/Ls". Tereny te zgodnie z § 16 uchwały - przeznaczone zostały do realizacji różnych celów planistycznych, i co istotne - przewidziano zróżnicowanie przeznaczenia terenu "do czasu funkcjonowania na nim obiektów związanych z hodowlą zwierząt" oraz " po likwidacji obiektów związanych z hodowlą zwierząt". Z zapisu tego wynika, że obiekty do hodowli zwierząt mają być obiektami tymczasowymi. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. W § 16 uchwały brak jest określenia takiego terminu. Postanowienie przepisu § 16 narusza zatem normę art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy. Brak terminu likwidacji obiektów związanych z hodowlą zwierząt, przy jednoczesnym określeniu różnych przeznaczeń terenu na jednym obszarze planistycznym powoduje zupełną nieczytelność ustaleń planistycznych, co do przeznaczenia poszczególnych części terenu oznaczonego w/w symbolami. Dlatego też zasadne było stwierdzenie nieważności postanowień § 16 uchwały w sprawie planu, oraz związanych z nim integralnie postanowień § 2 ust. 2 i § 30 pkt 7 oraz 8 uchwały. Zarzuty skargi w tym zakresie zostały oddalone. Odmiennie natomiast należało - zdaniem Sądu - ocenić legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. stwierdzającego nieważność postanowień uchwały dotyczących terenów oznaczonych symbolami: "5.11.M/Ls" oraz "5.4MN/Ls". W odniesieniu do postanowień uchwały dotyczących w/w terenów sformułowano w rozstrzygnięciu nadzorczym następujące zarzuty: "Zapisy § 6 m.in. na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5.11.M/Ls przewidywały na tym obszarze zabudowę mieszkaniową i lasy, jednocześnie nie rozróżniając tych terenów. Inne uregulowania dotyczące terenu 5.11.M/Ls zostały zawarte w części postanowień § 30 pkt 5 i 6 oraz § 42 pkt 1 ustalającego stawkę procentową w wysokości 30%. Natomiast § 10 Planu m.in. na obszarze planistycznym oznaczonym symbolem 5.4.MN/Ls przewidział zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz lasy bez wyodrębnienia planistycznego, mimo różnego przeznaczenia tych terenów. Dodatkowe regulacje dotyczące m.in. terenu 5.4MN/Ls zawiera § 42 pkt 1 ustalający stawkę procentową w wysokości 30%". Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. wynika, iż podstawą stwierdzenia nieważności postanowień uchwały dotyczących terenów "5.11.M/Ls" oraz "5.4.MN/Ls" jest brak linii rozgraniczających istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej oraz lasy. Stanowisko organu nadzoru jest - zdaniem składu orzekającego Sądu - zbyt daleko idącą ingerencją tego organu we władztwo planistyczne gminy stanowiące jeden z atrybutów samodzielności tej jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyjaśniła Gmina, w uzasadnieniu swojej skargi, "W planie nie wprowadzono linii rozgraniczających z następujących powodów: a) w ustaleniach tekstowych użycie terminu "grunty leśne" jest jednoznaczne i zgodne z odpowiednimi przepisami w tym zakresie, grunty te mają sprecyzowaną granicę użytku i powierzchnię w każdym okresie czasu zdefiniowaną w ewidencji gruntów gminy B. b) Wyznaczenie lasów liniami rozgraniczającymi w planach miejscowych jest bardzo ważne i niezbędne gdy zachodzi potrzeba korygowania linii lasu, jego powiększenia, bądź ukształtowania ze względów kompozycyjnych, krajobrazowych. Na podstawie stanu istniejącego i po przeprowadzeniu analizy w tym zakresie nie zachodziła potrzeba wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń. Przyjęto zasadę ochrony gruntów leśnych. Las stanowi obszar chroniony, wyłączony spod zabudowy i przeznaczony do użytkowania leśnego, jako element zagospodarowania pojedynczych prywatnych działek budowlanych. Brak uwidocznienia granic lasów jako obszaru chronionego na rysunku planu jest sprawą drugorzędną Unieważnienie planu z powodu braku linii rozgraniczającej jest krzywdzące dla całego procesu powstawania planu i jego uczestników". Przedstawiona sytuacja stanowić może podstawę do konstatacji, że "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu", o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "mają różny charakter w zależności od funkcji planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego danego terenu. Jeżeli plan pełni funkcję projektującą, kształtującą nowy, odmienny od dotychczasowego, sposób zagospodarowania terenu, wówczas linie rozgraniczające są niezbędne dla zakreślenia realizacji nowego przeznaczenia poszczególnych gruntów; zakreślenie linii rozgraniczających jest wówczas obligatoryjne. Natomiast, gdy plan pełni funkcje akceptującą stan zagospodarowania terenów objętych planem, a więc funkcję w istocie ochronną dotychczasowego status quo, rozgraniczeniu przeznaczenia gruntów służyć mogą również granice poszczególnych kategorii użytków wynikające z ewidencji gruntów. Brak linii rozgraniczających na rysunku planu, w sytuacji gdy przeznaczenie poszczególnych terenów w planie nie budzi wątpliwości nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniach analizowanej uchwały stwierdzono, iż teren oznaczony symbolem "5.11.M/Ls" przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową z .urządzeniami towarzyszącymi ( § 6 ust. 1 uchwały), zaś teren oznaczony symbolem "5.4.MN/Ls" przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" z urządzeniami towarzyszącymi ( § 10 ust. 1 uchwały). Jednocześnie postanowiono, że tereny gruntów leśnych zlokalizowane na obu w/w terenach "pozostają w użytkowaniu leśnym wg warunków określonych w planie urządzania lasu" (§ 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 3 uchwały). Mając na uwadze zapis uchwały, na mocy którego, wyłącza się z obszarów przeznaczonych pod zabudowę tereny gruntów leśnych (§19 pkt 2 uchwały), nie powinno budzić wątpliwości rozgraniczenia na obu w/w terenach możliwości realizacji funkcji użytkowania leśnego (na gruntach mających w/g ewidencji charakter gruntów leśnych) oraz funkcji zabudowy mieszkaniowej na w/w terenach wyodrębnionych w planie. Dlatego też Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień planu dotyczących terenów: "5.11.M/Ls" oraz "5.4.MN/Ls" stanowi nie mająca podstawy ustawowej, zbyt daleka ingerencja we władztwo planistyczne gminy. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie oznaczonym w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 148 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). W pozostałej części Sąd oddalił skargę Gminy B. na podstawie art. 151 w/w uchwały.-