II OSK 593/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 917/06 w sprawie ze skargi R. H.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 917/06, uchylającego postanowienie tego Kolegium z dnia [...] nr [...], stwierdzające, iż odwołanie R. H.-P. od decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi osiedlowej we wsi C. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzja Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] została wysłana R. H.-P. na adres "[...]", ustalony na podstawie danych z rejestru gruntów wsi C.. Była ona dwukrotnie awizowana, po raz drugi w dniu [...], zwrócona została nadawcy. Kolejnym pismem z dnia [...] Wójt J. przesłał tę decyzję ponownie na aktualny adres R. H.-P. ustalony na podstawie innych informacji znanych mu urzędowo i w dniu [...] adresatka odebrała tę przesyłkę. Odwołanie od decyzji z dnia [...] wpłynęło w dniu [...] i postanowieniem z [...] organ II instancji stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu (art. 134 K.p.a.). Organ uznał bowiem, że z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) wynika, że na właścicielu nieruchomości gruntowej ciąży obowiązek zgłaszania w terminie 30 dni od daty zaistnienia zdarzenia wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków – w tym miejsca zamieszkania. Dane zaś zawarte w ewidencji stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego, do czego zaliczyć należy ustalenie warunków zabudowy. R. H.-P. nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmiany adresu zamieszkania, co w ocenie SKO powoduje, iż doręczenia na adres znany z rejestru należy uznać za prawnie skuteczne. Dalej SKO wywodzi, iż w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu 14 dni, organ obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu tego terminu. Przy tym K.p.a. przewiduje różne tryby doręczania przesyłek, w tym poprzez zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej. Wobec powyższego organ uznał, iż skutecznym było doręczenie na adres wynikający z rejestru gruntów, tj. [...], S., co nastąpiło już dnia [...] (fikcja prawna doręczenia pisma na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.). Tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...]. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosła R. H.-P.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a., art. 41 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż strona powinna zawiadomić organ o zamianie swojego adresu jeszcze przed doręczeniem jej pierwszego pisma w danym postępowaniu administracyjnym. Nadto podniosła naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów jako przepisów o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy przepisy te dają podstawę jedynie do planowania przestrzennego. Skarżąca twierdzi, iż organy naruszyły art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie pisma za doręczone (fikcja prawna, podczas gdy było ono pierwszym pismem kierowanym do skarżącej). Ponadto organowi znany był aktualny adres zamieszkania, jak również pracy skarżącej. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 340 zł kosztów postępowania. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem organ naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego orzeczenia. W art. 40 K.p.a. została ustanowiona generalna zasada doręczania pism stronie postępowania, a gdy działa ona przez przedstawiciela, temu przedstawicielowi. Z przepisu art. 41 K.p.a. wynika obowiązek strony powiadamiania o zmianie adresu, lecz powstaje on dopiero od dnia zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ przyjął, iż przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) – stanowiący za podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków – jest normą o charakterze procesowym uchylającą w zakresie tamże uregulowanym przepisy K.p.a. o doręczaniu pism. Przyjął bowiem, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania strony, stanowią jednocześnie informację o miejscu zamieszkania strony dla wszelkich postępowań, które mogą być uznane jako toczące się w ramach planowania przestrzennego. Pogląd ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest nietrafny i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Powołany przepis art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi – zdaniem Sądu I instancji – normy o charakterze procesowym, uchylającej w zakresie tam unormowanym przepisy K.p.a. o doręczaniu pism stronom. Analiza celu tegoż przepisu, jak również przyjęta w orzecznictwie wykładnia prowadzą do wniosku, iż dane zawarte w ewidencji stanowią źródło informacji przy ustalaniu stanu faktycznego w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Norma ta jednak nie jest przepisem procesowym uchylającym bądź odmiennie regulującym tryb doręczeń wynikający z K.p.a. Przede wszystkim zadaniem organu jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Temu służą m.in. przepisy o doręczaniu pism, gdzie w art. 42 § 1 K.p.a. przyjmuje się zasadę bezpośredniego doręczania w mieszkaniu adresata lub miejscu pracy. Dopiero w razie niemożności doręczenia pism osobiście, domownikowi, sąsiadowi, dozorcy (kiedy to przepis zakłada, iż osoby te przekażą pismo adresatowi), istnieje możliwość zastępczego doręczenia (adresat odbiera sam pismo w placówce pocztowej lub urzędzie gminy). Założeniem zatem powyższych regulacji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do tego, że strona zostanie skutecznie powiadomiona o wszczętym postępowaniu. A zatem zawiadomienie zostanie skierowane na adres, pod którym faktycznie przebywa, nie zaś wynikający z jakichkolwiek rejestrów, ewidencji itp. Już ten nadrzędny cel postępowania, jakim jest możliwość zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może nastąpić jedynie poprzez ustalenie miejsca zamieszkania strony w każdy możliwy sposób, np. jak wywodzi skarga z innych rejestrów prowadzonych przez ten sam organ. Nie pozwala to na przyjęcie zaproponowanej przez organ koncepcji stosowania normy o charakterze materialnym (art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) do materii czysto procesowej, a jednocześnie gwarantującej stronie jej podstawowe uprawnienie, jakim jest prawo do udziału w sprawie. W konsekwencji WSA uznał, iż pierwszym pismem w sprawie prawidłowo doręczonym skarżącej była decyzja organu I instancji przesłana przy piśmie z dnia [...]. Decyzja ta została doręczona skarżącej dnia [...]. Odwołanie natomiast zostało złożone w dniu [...] (listem poleconym). Skarżąca, wobec powyższego, nie uchybiła czternastodniowemu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia. Odmienne ustalenia organu II instancji w tym przedmiocie i w rezultacie stwierdzenie uchybienia terminu naruszyło przepisy, a to art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 40 § 1, art. 42 § 1 K.p.a. i art. 134 K.p.a. Od wymienionego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło skargę kasacyjną. Zarzuciło mu wydanie tego wyroku z naruszeniem: 1) prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić podstawy do ustalenia adresów zamieszkania stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym – adresów właścicieli gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji, objętej postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy w zw. z art. 42 § 1 K.p.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonego postanowienia z dnia [...] Kolegium uchybiło wymienionym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia rzeczonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości uchybienia takie w ogóle nie miały miejsca. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając postawione zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że przepisy K.p.a. nie określają sposobu ustalania miejsca zamieszkania stron postępowania. Tym samym organy administracji zdane są w tym względzie na własną inwencję, której swoboda może być ograniczona – lub ukierunkowana – na przykład przez przepisy prawa materialnego. Za jeden z takich przepisów uznać można, zdaniem Kolegium, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę planowania przestrzennego, przez co bez wątpienia rozumieć należy wydanie – w braku planu zagospodarowania przestrzennego – decyzji ustalającej warunki zabudowy. Fakt, iż przepis ten nie ma charakteru proceduralnego, nie stoi – brew poglądowi zaprezentowanemu przez WSA – na przeszkodzie do zastosowania go w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie SKO stwierdziło, że w świetle art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakładającego na właściciela nieruchomości gruntowej obowiązek zgłaszania – w terminie 30 dni od dnia zaistnienia zdarzenia – właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym – zmian swego miejsca zamieszkania, w pełni uprawnione jest domniemanie, iż adres wskazany w rejestrze gruntów jest faktycznym miejscem zamieszkania właściciela gruntu. Zdaniem skarżącego nie sposób wymagać od organu właściwego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, by każdorazowo przed skorzystaniem z danych zawartych w rejestrze gruntów dokonywał dodatkowego postępowania sprawdzającego, czy adres ujawniony w ewidencji gruntów budynków jest aktualny; dokonanie takiego sprawdzenia w większości przypadków byłoby zresztą praktycznie niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew jej stwierdzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wcale nie reprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić podstawy do ustalania adresów zamieszkania stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że przy doręczaniu pierwszego pisma w sprawie organ powinien ustalić rzeczywisty adres strony, korzystając w tym celu z wszelkich dostępnych mu danych i informacji, a więc również z posiadanych rejestrów gruntów i budynków. Pogląd ten, jako w pełni trafny, należy zaakceptować. Umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga bowiem ustalenia jej rzeczywistego a nie fikcyjnego adresu, doręczenia jej pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku wynikającym z art. 41 K.p.a. Ponieważ przepisy K.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te – zarówno w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jak i w każdej innej – ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Podstawą do tego mogą być też dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz z przepisów nie wynika, by rejestry gruntów miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach o warunki zabudowy. Nie wynika to bowiem ani z art. 21, ani art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Szczególne znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 tego prawa, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach z K.p.a. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że R. H.-P. w dacie doręczenia jej decyzji organu I instancji nie mieszkała w Szczecinie pod adresem wynikającym z ewidencji gruntów. Nadto organ wydający tę decyzję mógł ustalić jej rzeczywisty adres (i faktycznie go ustalił) na podstawie innych danych znanych mu urzędowo, to jest ewidencji działalności gospodarczej, ewidencji ludności, wykazu podatników podatku od nieruchomości. Trafny jest więc wniosek Sądu I instancji, iż dopiero doręczenie pisma stronie na tak ustalony, rzeczywisty adres, było prawnie skuteczne. Skarga kasacyjna nie wykazała więc żadnego naruszenia prawa przez Sąd I instancji ani art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dlatego na podstawie art. 184 ostatnio wymienionej ustawy orzeczono jak w sentencji.