I OSK 188/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1077/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o nieprzyznaniu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/06, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o nieprzyznaniu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1954 r. nr [...]. Orzeczeniem tym nie przyznano byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg [...] oznaczonej nr hip. [...] (jak później wyjaśniono [...]). W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że powołanym orzeczeniem dotychczasowym właścicielom nie przyznano prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wobec niezłożenia przez osoby uprawnione wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie treści księgi wieczystej oraz zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 9 października 1987 r. nr [...] ustalono, że poprzednimi właścicielami nieruchomości byli: S. M. K., A. K. z K. S., Z. W. z K. U. i M. B. K. - obecnie K. Prawa byłych właścicieli nieruchomości reprezentują obecnie: M. K. oraz spadkobiercy pozostałych właścicieli – M. K., B. U.-R., J. S., W. S. i M. K., co potwierdzają dołączone do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Przedmiotowa nieruchomość warszawska wchodzi aktualnie w skład nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 2054 m2 i skomunalizowanej na rzecz Gminy W.-C. decyzją Wojewody W. nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. O stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. w listopadzie 1998 r. wystąpiła M. K., kwestionując prawidłowość objęcia gruntu w posiadanie z powodu naruszenia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 24 stycznia 1948 r. Zarzuty te są nieuzasadnione. Postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej, oparte było na wniosku byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. W razie niezłożenia takiego wniosku w terminie organ wydawał deklaratoryjne orzeczenie, będące swoistą informacją o stanie prawnym nieruchomości, wynikającym wprost z przepisów dekretu. Wniosek przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. należało złożyć w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu przez gminę w posiadanie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów sygn. akt OPK 32/99 przyjął, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie objęcia w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę m. st. W. w dniu 11 kwietnia 1949 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego Nr [...] z 1949 roku. Termin złożenia wniosku upłynął z dniem 11 października 1949 r. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła, że akta własnościowe nieruchomości nie zawierają dowodów wskazujących na spełnienie warunków objęcia gruntu w posiadanie, określonych w powołanym rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2006 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. W motywach wyroku Sąd podał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m st. Warszawy (Dz.U. Nr 50.poz.279) prawo wieczystej dzierżawy (własności czasowej) mogło być przyznane dotychczasowemu właścicielowi bądź jego następcy prawnemu tylko w przypadku złożenia przez nich wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że dotychczasowi właściciele nieruchomości przy [...] (róg [...]), ani ich następcy prawni w ogóle nie zgłosili wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, chybiony jest zatem zarzut rażącego naruszenia art. 7 dekretu. Objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego Nr [...] z 1949 roku. Do czynności objęcia gruntu w posiadanie miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia obejmowanie w posiadanie gruntów nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. W myśl § 3 grunty uważało się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Tak kategoryczne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy miało wyłącznie ogłoszenie dokonane w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, co bezspornie świadczy o tym, że przy objęciu gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. Skoro więc prawidłowo rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku i termin ten upłynął bezskutecznie, to wydane po jego upływie orzeczenie o nieprzyznaniu prawa własności czasowej, oparte na stwierdzeniu faktu niezłożenia wniosku, nie może być uznane za dotknięte wadą naruszenia prawa. W konsekwencji odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1954 r. była w pełni uzasadniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 punkt 2 ustawy P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych wątpliwości dotyczących oznaczenia numerem hipotecznym nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] (róg [...]), co doprowadziło do objęcia w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawa innej niż przedmiotowa nieruchomość, a w konsekwencji wskazuje, że tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości przysługuje J. S. M. K., M. K., W. S., B. i A.U. –R., M. E. K. 2. stosownie do art. 174 punkt 1 ustawy P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Gmina m. st. Warszawa objęła w posiadanie grunt nieruchomości warszawskiej położonej w W. przy ulicy [...] (róg [...]) z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tj. z dniem [...] kwietnia 1949 roku, gdy faktycznie doszło do objęcia w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy nieruchomości położonej na G., oznaczonej nr hip. [...]. 3. Naruszenie art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w aktach postępowania znajduje się Protokół Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa dotyczący objęcia w posiadanie budynku znajdującego się na posesji oznaczonej jako hip [...] – P. (k.12). Następnie pismem Stołecznego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów z dnia [...] grudnia 1954 roku dokonano sprostowania oznaczenia nieruchomości wskazując, iż prawidłowym numerem jest hip [...]. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu doręczenia powyższego pisma stronom postępowania. Powoduje to, że przedmiotem objęcia przez Gminę m. st. Warszawy nie mógł być grunt nieruchomości warszawskiej położonej w W. przy ulicy [...] (róg [...]). Działka gruntu oznaczona numerem hipotecznym [...], położona jest nie na terenie P. lecz G. Błędne oznaczenie nieruchomości dotyczy także orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1954 r., w którym wskazano, że na własność Państwa przeszły grunt i wszystkie budynki położone na gruncie nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] (róg [...]), oznaczonej nr hip. [...]. Ponadto powyższe orzeczenie zostało skierowane do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, a nie do pani K. W trakcie postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie ustalono czy obwieszczenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego Nr [...] z 1949 roku zawiera prawidłowy numer hipoteczny nieruchomości czy też, jak należy przypuszczać, wskazano błędny numer tejże nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej nie doszło do objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę m. st. Warszawa, co w konsekwencji oznacza, że tytuł własności do tej nieruchomości przysługuje wskazanym wyżej osobom i podlega on ochronie stosownie do art. 64 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.), od dnia wejścia w życie Prawa rzeczowego, tj. od dnia 1 stycznia 1947 r., zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można było na podstawie dekretu domagać się przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945r, następował zaś z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/1999 i wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001r sygn. akt OSA 3/2001 trafnie zaakceptował Sąd I instancji, a poprzednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Stanowisko to w pełni podziela również obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę miasto stołeczne Warszawę danego gruntu w posiadanie, we wskazanym znaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie administracyjne wykazało, że przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie w dniu 11 kwietnia 1949 r., co ma wynikać z obwieszczenia ogłoszonego Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego Nr [...] z 1949 r. Ponadto skoro termin do złożenia wniosku prawidłowo rozpoczął swój bieg i upłynął bezskutecznie, to wydane po jego upływie orzeczenie o nieprzyznaniu prawa własności czasowej, prawa nie narusza. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy nie ma ani powołanego, ani innego ogłoszenia potwierdzającego skuteczne objęcie spornego gruntu w posiadanie gminy m. st. Warszawy. Dokumenty te mają zaś istotne znaczenie. Jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art.7 ust.1 dekretu warszawskiego, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać. Niedopuszczalne jest również dokonywanie takich ustaleń wyłącznie na podstawie niczym niepopartych twierdzeniach organu. W tej sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie zastosował się w pełni do obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy P.p.s.a., gdyż przekazał niekompletne akta administracyjne, to Sąd I instancji powinien skorzystać z uprawnień wynikających z art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. Pozwoliłoby to wyjaśnić nasuwające się w sprawie wątpliwości oraz umożliwiło poczynienie ustaleń niezbędnych do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tym samym Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie naruszył art.106 § 3 ustawy P.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bez przeprowadzenia we wskazanym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przedwczesne było oddalenie skargi M. K. na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o nieprzyznaniu własności czasowej omawianej nieruchomości. Ocena czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a wymaga bowiem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta nie jest kwestionowana, ani w orzecznictwie, ani doktrynie prawa administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie do uzupełnienia postępowania dowodowego w powyższym zakresie i ponownego rozpoznania skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 §1 oraz art.203 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.