II OSK 1999/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 116/06 w sprawie ze skargi K. i J. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1999 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną przez K. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2005 r., którą to decyzją odmówiono zmiany decyzji z dnia [...] marca 2003 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżący K. i J. Z. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji wskazali, że dostęp światła dziennego przez istniejące otwory okienne i drzwiowe do pokoju usytuowanego przy ścianie szczytowej północno - wschodniej jest mocno ograniczony, poprzez wykusz dachowy oraz dolne zadaszenie, które są elementami przesłaniającymi. W związku z tym istnieje konieczność wykonania dodatkowych okien. W żaden inny sposób nie można doświetlić pokoju, gdyż okna dachowe byłyby powyżej sufitu podwieszonego. Skarżący wskazali też, że rząd świerków po stronie sąsiadów dokładnie odcina widoczność na ich ścianę, a ponadto otwory okienne planowane są powyżej kalenicy budynku sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż K. i J. Z. na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2003 r. wydanej przez Starostę Powiatowego w S. wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny typu "[...]" wraz z przyłączami na działce nr [...] w miejscowości T. gm. S. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że sąsiedzi nieruchomości objętej postępowaniem wnieśli uwagi, które zostały przeanalizowane i rozpatrzone przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji organ stwierdził m.in., że usytuowanie budynku projektowanego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,04 m od granicy z działką nr [...] spełnia wymóg zawarty w § 12 ust. 3 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie realizacji budynku mieszkalnego inwestorzy K. i J. Z. ubiegali się o uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych przez usytuowanie trzech otworów okiennych w ścianie od strony działki nr [...] należącej do D. i R. S. W pismach wnoszonych w tej sprawie wyjaśnili, że ich działka jest bardzo wąska, a mianowicie 17 mb., co ogranicza swobodne usytuowanie budynku. Wskazali również, że pominięcie otworów okiennych nastąpiło na etapie sporządzenia (adaptacji) projektu budowlanego, gdyż w oryginalnym projekcie okna te były przewidziane. Zgody właściwych organów inwestorzy jednak nie otrzymali, z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (stanowisko Ministra Infrastruktury w piśmie z dnia [...] lutego 2004 r. oraz postanowienie Starosty Powiatowego z dnia [...] marca 2004 r.). W dniu [...] lipca 2004 r. wpłynął kolejny wniosek inwestorów dotyczący uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych polegające na usytuowaniu otworów okiennych w ścianie od strony sąsiedniej działki nr [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Infrastruktury upoważnił Starostę S. do wyrażenia zgody na odstępstwo wskazane we wniosku, pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z tym Starosta S. udzielił takiej zgody postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Następnie na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 2005r., złożonego przez K. i J. Z., którzy domagali się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dniu [...] lutego 2003 r. przez Starostę Powiatowego w S., zostało wszczęte postępowanie w rozpoznawanej obecnie sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. organ I instancji zmienił decyzję Starosty Powiatowego w S. dnia [...] marca 2003 r. pozwalając tym samym na usytuowanie okien w ścianie od strony sąsiedniej działki. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2005r., który wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niewyczerpujący i nie podał przyczyn które uzasadniałyby odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując na jej zgodność z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za trafne. Organ wskazał bowiem na brak przesłanek uzasadniających odstąpienie od obowiązujących warunków techniczno-budowlanych. Ocena projektu budowlanego budynku mieszkalnego należącego do skarżących oraz projektowanych zmian dała, jak wskazał Sąd, organowi odwoławczemu podstawę do stwierdzenia, że powierzchnia istniejącego okna i drzwi balkonowych w pomieszczeniu [...] wynosi 3,7048 m2 przy powierzchni podłogi = 12,1438m2, co stanowi 1:3,27 i tym samym spełnia wymagania § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien liczonej w świetle ościeżnic do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8. Dla przedmiotowego pomieszczenia spełniony jest zatem wymóg jego naturalnego, oświetlenia określony w § 13 ust. 1 pkt. 1 cyt. rozporządzenia, albowiem dla istniejącego okna i drzwi balkonowych między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi tych otworów nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku w odległości (głębokości) mniejszej niż wysokość przesłaniania tj. ściany boczne i elementy połaci dachowej nie zawierają się pomiędzy ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, a tym samym nie są elementem przesłaniającym w rozumieniu § 13 cyt. rozporządzenia. Kierując się tymi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uznania zamiaru wykonania dodatkowych okien w ścianie północno-wschodniej poddasza w budynku skarżących jako przypadku szczególnie uzasadnionego, z uwagi na to, że zgodnie przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury pomieszczenie oznaczone nr [...] w projekcie budowlanym spełnia warunki dotyczące jego oświetlenia. Sąd pierwszej instancji racjonalność i argumentację zawartą w uzasadnieniu organu odwoławczego w pełni podzielił. W rozpoznawanej sprawie organ, zdaniem Sądu, przyjął trafnie, że skoro pomieszczenie znajdujące się w budynku skarżących, oznaczone w projekcie nr [...] jest właściwie oświetlone (zgodnie z normami techniczno-budowlanymi) i nie istnieją inne racjonalne powody uzasadniające zwiększenie ilości światła nie można mówić o przypadku szczególnie uzasadnionym, o którym mowa jest w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskazując na okoliczności wyżej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w oparciu o 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.- zwanego dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. Z. i J. Z., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego: - przez błędną wykładnię przepisu art. 9 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez przyjęcie, że stan faktyczny nie uzasadniał odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - podczas gdy z opinii mgr inż. D. Z. wynika, że istnieje jak najbardziej uzasadniona konieczność dostępu światła dziennego przez istniejące otwory okienne i drzwiowe do pokoju usytuowanego przy ścianie szczytowej północno-wschodniej, - pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy § 12 ust 3 pkt 2 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które przełamują stosowanie norm opisanych w ust 1 cyt. rozporządzenia, o ile nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki, 2. naruszenia prawa procesowego, to jest art. 7 kpa poprzez zaniechania przez organy postępowania administracyjnego podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodę na wykonanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w projektowanym budynku mieszkalnym znalazła aprobatę Ministerstwa Infrastruktury (pismo zastępcy dyrektora Departamentu Architektury i Budownictwa z [...] sierpnia 2004 r. w aktach sprawy). Zdaniem autora kasacji także analiza mgr inż. D. Z. wykazała, że istnieje jak najbardziej uzasadniona konieczność dostępu światła dziennego przez istniejące otwory okienne i drzwiowe do pokoju usytuowanego przy ścianie szczytowej północno-wschodniej. Autorka opinii wskazała nadto, że nie istnieje inna możliwość doświetlenia wskazanej przestrzeni a to z uwagi na to, że ewentualne wykonanie okien dachowych jest mało przydatne wobec istnienia podwieszanego sufitu. Zdaniem skarżących wyrażenie zgody na wnioskowane zmiany w strukturze ściany budynku poprzez wykonanie otworów okiennych w żaden sposób nie ogranicza praw osób trzecich. Brak wyrażenia zgody na modyfikację struktury ściany pozbawia zaś w istotny sposób właścicieli budynku go zgodnego ze swym przeznaczeniem korzystania jego pomieszczeń tegoż obiektu. We wniesionej kasacji wskazano, iż z załączonych do sprawy dokumentów wynika, że posadowienie budynku skarżących na działce nie jest możliwe bez odstępstwa od zasad związanych z usytuowaniem ścian budynku od granicy działki. Zdaniem autora kasacji usytuowanie przedmiotowego obiektu ewidentnie przemawia za koniecznością przełamania norm prawnych, wobec istnienia pominiętych przez Sąd i organy okoliczności, o których mowa w § 12 ust 3 pkt 2 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Wobec tego, że żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów wywiedzionej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż są one pozbawione uzasadnionych podstaw. Analizując poszczególne zarzuty kasacji koniecznym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, którego to uchybienia strona skarżąca upatruje w naruszeniu "art. 7 kpa poprzez zaniechania przez organy postępowania administracyjnego podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Tak postawiony zarzut został przede wszystkim wadliwie sformułowany, bowiem zarzut ten skierowano do organów administracji w sytuacji, gdy przedmiotem kasacji jest wyrok Sądu, przed którym postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak bliższego uzasadnienia tegoż zarzutu uniemożliwia odniesienie się do niego, gdyż autor kasacji nie wskazał w jaki sposób Sąd pierwszej instancji uchybił art. 7 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że stan faktyczny nie uzasadniał odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzić trzeba, że orzeczenie oparte na art. 9 ustawy Prawo budowlane ma charakter uznania administracyjnego. Zastosowanie tej normy wynika z oceny zaistnienia określonych w tym przepisie warunków. W przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia prawa zaskarżonemu wyrokowi, bowiem wbrew odmiennym wywodom kasacji stan faktyczny w niniejszej sprawie poddano szczegółowej analizie w zestawieniu z przepisami prawnymi mającymi do tegoż stanu odniesienie. Stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał trafnej i szczegółowej analizy pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wbrew odmiennym wywodom kasacji ocena ta jest rzeczowa i wszechstronna. Przedstawiona we wniesionej kasacji argumentacja pomija całkowicie uzasadnione interesy osób trzecich, a ogranicza się tylko i wyłącznie do potrzeb skarżących, a takie uzasadnienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest uprawnione. Nie sposób nie zwrócić uwagi na to, iż skarżący powołując się na analizę mgr inż. D. Z. wskazali, iż w tejże opinii stwierdzono, że nie istnieje inna możliwość doświetlenia przedmiotowych pomieszczeń z uwagi na to, że ewentualne wykonanie okien dachowych jest mało przydatne wobec istnienia podwieszanego sufitu. Przyjmując tok rozumowania autora kasacji należałoby stwierdzić, że w tej sytuacji inwestor winien rozważyć odstąpienie od założenia sufitu podwieszonego. Ta argumentacja przytoczona przez samych skarżących potwierdza zasadność interpretacji omawianej normy, jak i ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zdaniem skarżących pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy § 12 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie strony wnoszącej kasację uwzględnienie treści tegoż przepisu spowodowałoby, iż ze względu na rozmiar ich działki możliwe byłoby wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku w sytuacji, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z wyżej przytoczonym poglądem nie sposób się zgodzić z uwagi na treść norm prawnych, których "pominięcie" zarzuca kasacja. W myśl § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia "sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki." Stosownie z kolei do § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia "jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy." Uwzględnienie zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej powoduje, iż nie winno budzić wątpliwości, że treść § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia dotyczy możliwości zbliżenia do granicy sąsiedniej "ściany budynku", a wobec treści § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wprost stanowiącego, iż dotyczy on "ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych" to stwierdzić trzeba, iż § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia dotyczy ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych. Tak więc § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia dotyczy możliwości odstępstwa co do zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią w stosunku do dyspozycji § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, natomiast § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia nie wprowadza odmiennych wymagań co do samego wyglądu obiektu (ściany budynku) o jakim mowa w ust. 1 pkt 2. Wykładnia § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia przedstawiona w skardze kasacyjnej upatrująca możliwość zbliżenia do granicy działki sąsiedniej ściany z otworami okiennymi jest nieuprawniona, a wręcz sprzeczna z prawem, stanowi bowiem rozszerzenie normy prawnej o postanowienia nie wynikające z treści tegoż przepisu. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.