IV SA/Po 434/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz- Frymus Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Starosty [...] z dnia [...]. r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz- Frymus /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), Starosta W. orzekł o cofnięciu skarżącemu K.P. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. Na podstawie art. 108 §1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż strona na wniosek Wojskowego Komendanta Uzupełnień w G. decyzją z dnia [...] r. została skierowana na kontrolne badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B. W treści orzeczeń przeprowadzających badania jednostek medycyny pracy – [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] r. Nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] r. nr [...], które organ otrzymał w toku przeprowadzonego postępowania, uprawnieni lekarze orzecznicy stwierdzili istnienie u K.P. przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Uznając, iż strona nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz użytkowników drogi organ cofnął stronie posiadane uprawnienia, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji K.P. zakwestionował orzeczenia jednostek medycyny pracy, na podstawie których decyzja została wydana. Zdaniem odwołującego się orzeczenia te "są poróżnione treścią i niezgodne z opiniami podpisanymi przez dwóch lekarzy, którzy stwierdzili u niego chorobę – pogranicze upośledzenia umysłowego", diagnozy te wystawiono z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie informacji zawartej w decyzji Starosty z dnia [...] r. Odwołujący powołał się na badania, jakim został poddany w Poliklinice MSWiA w P. na Oddziale Psychiatrii i Uzależnień, gdzie nie stwierdzono w niego schorzeń, które uzasadniałyby wydanie zakazu kierowania pojazdami silnikowymi. Wyjaśnił, iż badania przeprowadzone zostały przez wysoko kwalifikowanych lekarzy specjalistów psychologów, psychiatrów, przy pomocy specjalistycznej aparatury, co znajduje odzwierciedlenie w Karcie Informacyjnej leczenia szpitalnego, podpisanej przez Ordynatora Oddziału dr. n.med. Z.K., biegłego i orzecznika w przedmiotowych sprawach. Wskazał, iż organ odwoławczy z wynikami tych badań nie zapoznał się, a także, że wyniki te zostały mu odesłane w dniu [...] r. K.P. wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] r. uznał i potwierdził obowiązek skierowania go na ponowną Wojskową Komisję Lekarską celem ustalenia faktycznej kategorii zdrowia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podst. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2 poz. 15) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem na podstawie orzeczeń uprawnionych lekarzy wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy oraz właściwej jednostki odwoławczej stwierdzono u strony istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Wobec zgodności treści tych orzeczeń organ był nimi związany i nie mógł odstąpić od wydania decyzji o cofnięciu przedmiotowych uprawnień, przedłożone do sprawy wyniki badań w Poliklinice MSWiA nie maja wpływu na wynik sprawy wobec przeprowadzenia ich poza uprawnionymi jednostkami z zakresu medycyny pracy i nie dotyczyły istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami samochodowymi lecz ogólnego stanu zdrowia strony z uwzględnieniem stanu zdrowia psychicznego. W skardze na powyższą decyzję K.P. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji podjętej w pierwszej instancji, w całości podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Wyjaśnił, że nadal nie zgadza się z wydanymi przez jednostki medycyny pracy orzeczeniami, które w jego ocenie były nierzetelne. Wyjaśnił, iż badaniom w Poliklinice MSWiA został poddany po przedłożeniu w tej klinice wyników badań w jednostkach medycyny pracy i z uwzględnieniem ich treści. Wyjaśnił także, iż równolegle zaskarżył postanowienia organu obu instancji wydane w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. W uzupełnieniu skargi wstępujący do sprawy pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sytuacji, gdy w zaistniałe w sprawie okoliczności poddawały pod wątpliwość rezultat badań lekarskich przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ ten nie odniósł się do wyników badań przedłożonych przez skarżącego, nie uwzględnił ich jako dowodu w sprawie i całkowicie pominął omówienia tego w podjętej decyzji. Zarzucając, że orzeczenia te pozbawione są uzasadnienia skarżący podniósł, iż powinny one podlegać ocenie przez organ rozstrzygający sprawę, zgodnie z art. 80 k.p.a. Wskazał także, na podpisanie decyzji I instancji przez referenta, a nie przez Starostę, co narusza zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie przeprowadzonej przez tut. Sąd w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy dokumenty stanowiące o aktualnym stanie zdrowia skarżącego – orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeczenia lekarskie wydane przez lekarzy specjalistów z zakresu psychiatrii i okulistyki oraz psychologa w związku z skierowaniem skarżącego na badania przez Wojewódzką Komisję Lekarską w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem art. 7, art. 10 §1, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, natomiast art. 10 §1 k.p.a. zapewnia stronom postępowania czynny w nim udział, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie m.in. stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zgodnie z art. 122 ust. 4 tej ustawy badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przeprowadza uprawniony lekarz. Skarżącego skierowano na badania lekarskie w związku z otrzymanym przez Starostę W.ego orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] r. o zdolności do czynnej służby wojskowej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, iż zarówno z orzeczeniem Komisji Lekarskiej, jak i z orzeczeniami obu jednostek orzeczniczych z zakresu medycyny pracy nie zgadza się, a do odwołania załączył wyniki badań, jakim poddał się w Poliklinice MSWiA w P. na Oddziale Psychiatrii i Uzależnień. Dokumenty te zostały skarżącemu zwrócone, a z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy odmówił im mocy dowodowej, uznając, ze skoro badania te nie zostały przeprowadzone przez uprawnionego lekarza, to nie mają one wpływu na wynik sprawy. Tymczasem starostę prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, w szczególności mają zastosowanie przepisy art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. Powyższe stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 11.03.2002 r. sygn. OPK 19/02 ONSA 2002/4/141, podjętej w sprawie dotyczącej spełnienia przesłanek do wydania świadectwa kwalifikacji. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, w świetle której przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego organ administracji publicznej nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. W niniejszej sprawie powyższą zasadę stosować należy dokonując oceny całości materiału dowodowego koniecznego dla wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu K.P. posiadanych uprawnień prowadzenia pojazdów silnikowych w zakresie kat. B, w tym także oceny merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych w dwóch instancjach przez uprawnionych w tym zakresie lekarzy jednostek orzeczniczych medycyny pracy. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Do reguł tych należy m.in. dokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. W wyroku z 12.12.1983 r. sygn. II SA 1302/03 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, ze przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania (publ. ONSA 1983 nr 2 poz. 106). W wyniku tej oceny organ administracji publicznej może taką opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio- Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest także pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości- z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego- rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (por. orz. SN z: 3.11.1976- IV CR 481/76- OSNC 5-6/77/102, postanowienie SN z 7.11.2000- I CKN 1170/98- OSNC 4/01/64). Pomiędzy rozpatrującym konkretną sprawę organem administracji publicznej a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem tego organu w zakresie dostarczania wiadomości specjalnych (por. orz. SN z: 26.11.1949- WaC 167/47- DPP 6/ 50/56; 17.11.1967- I PR 355/67- OSNC 6/68/109). W badanym przypadku takich wiadomości specjalnych dostarczyły organom rozpatrującym sprawę orzeczenia lekarskie wystawione przez jednostki medycyny pracy – [...] Centrum Medycyny Pracy w P. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł.. W ocenie Sądu orzeczenia te zostały nietrafnie uznane przez organ II instancji za kompletne i jednocześnie nie zostały poddane żadnej analizie w aspekcie przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy wyników jego badań w Poliklinice MSWiA w P.. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie nie rozważyło, czy i w jakim stopniu badania te wykluczają uznanie za wiarygodne badań przeprowadzonych w właściwych w sprawie jednostkach orzeczniczych z zakresu medycyny pracy, co było tym bardziej uzasadnione, że skarżący w treści złożonego odwołania podniósł, iż ustaleń odnośnie jego stanu zdrowia w jednostkach tych dokonano z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie treści decyzji o skierowaniu go na badania. Zważyć także należy, iż orzeczenia obu jednostek medycyny pracy sporządzone zostały na drukach zgodnych z wzorcem określonym w załączniku nr 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2 poz. 15), a wzorzec ten nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia orzeczenia jak i wskazania w treści orzeczenia jednostki chorobowej z powodu której stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W tych okolicznościach obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ ten zobligowany był przesłać obu jednostkom orzeczniczym medycyny pracy wyniki badań skarżącego z Polikliniki MSWiA, zwracając się jednocześnie z zapytaniem, czy po zapoznaniu się z ich treścią jednostki te podtrzymują swoje dotychczasowe orzeczenia. W uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy organ odwoławczy zobligowany był także uzyskać stanowisko tych jednostek wobec twierdzenia skarżącego, iż nie poddano go badaniom, a orzeczenia wydano na podstawie treści decyzji o skierowaniu na badania. W celu rozważenia zasadności tego zarzutu organ zobligowany był uzyskać w tym zakresie stosowne wyjaśnienia, w szczególności czy i na podstawie jakich badań orzeczenia zostały wydane. Zważywszy na treść wpisu w decyzji o skierowaniu skarżącego na badania ("pogranicze upośledzenia umysłowego") oraz treści §4 ust. 3 w zw. z ust. 2 wskazanego rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. rozważenia wymagało konieczność ustalenia, czy orzeczenia wydano po zleceniu badań pomocniczych oraz konsultacji specjalistycznej z zakresu psychologii i psychiatrii. W niniejszej sprawie organ II instancji wskazanych okoliczności w sposób wystarczający nie zbadał oraz nie ustosunkował się do wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez skarżącego w zakresie stanu jego zdrowia i wynikającego z tego stanu istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych w zakresie kat. B. Tymczasem w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można wykluczyć, iż wyniki tych badań mogą mieć wpływ na ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w niniejszej w sprawie, a mianowicie orzeczeń uprawnionych lekarzy z właściwych jednostek medycyny pracy. Jak wyżej wskazano na mocy art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym starosta wydaje na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Użyty w tym przepisie zwrot "na podstawie" nie zwalnia starosty z obowiązku dokonania oceny całości materiału dowodowego sprawy, w tym oceny wskazanych orzeczeń lekarskich. Stąd w tym zakresie skarga była uzasadniona. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż w uchylona powinna zostać także decyzja organu I instancji. W ramach prowadzonego postępowania z naruszeniem art. 10 §1 k.p.a. Starosta W. nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, pozbawiając go tym samym możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji przedłożenia już na tym etapie wyników badań przeprowadzonych w Poliklinice MSWiA w P.. Przedstawienie tych dowodów wraz z odwołaniem pozbawiło skarżącego prawa ich rozpatrzenia przez Starostę, a tym samym ich rozpatrzenia przez dwie instancje. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż do akt administracyjnych I instancji nie załączono upoważnienia, którym w dniu wydania decyzji winna legitymować się osoba ją podpisująca (decyzję podpisał referent), a organ II instancji nie ustalił, czy upoważnienie to w dniu wydania decyzji istniało i było ważne. Zarzut w tym zakresie strona skarżąca złożyła już po przekazaniu akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę do tut. Sądu, odpis pisma z dnia [...] r. Sąd doręczył organowi II instancji, które w tym zakresie nie wypowiedziało się. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodziła potrzeba dopuszczenia dowodu z dokumentu w postaci stosownego upoważnienia, bowiem uzasadnionym jest zarzut rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z pominięciem poczynienia w tym zakresie koniecznych ustaleń, a wiec z naruszeniem powołanego w rubrum zaskarżonej decyzji art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Uznając, iż powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Starosty W.ego z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 152 tej ustawy Sad orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika strony skarżącej. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska jf