II GSK 11/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie NSA Stanisław Biernat (spr.), Jerzy Sulimierski, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/06 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/06, po rozpoznaniu skargi T. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 marca 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 5 stycznia 2006 r. T. K. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. W wyniku weryfikacji tego wniosku i przedstawionych dokumentów Kierownik Biura Powiatowego w W. z siedzibą w R. decyzją z 13 lutego 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem RM z 30 kwietnia 2004 r., oraz art. 104 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., odmówił przyznania renty strukturalnej, stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnił warunków do jej uzyskania określonych w § 4 pkt 2 i pkt 3 powołanego rozporządzenia. Przepis ten zawiera bowiem wymaganie, aby producent rolny w dniu złożenia wniosku o rentę podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, tymczasem z załączonego do wniosku zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w W. wynikało, że T. K. podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1988 r. oraz od 18 listopada 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że w dniu składania wniosku, tj. 5 stycznia 2006 r., nie był ubezpieczony w KRUS, czyli nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 28 marca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 października 2005 r. (Dz. U. Nr 211, poz. 1759), zwanym dalej rozporządzeniem RM z 5 października 2005 r., zmieniającym wskazane wcześniej rozporządzenie, warunkami przyznania renty strukturalnej jest m. in. prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną, jak również przez okres co najmniej 5 lat podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rolnicy ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej powinni wykazać się 5 letnim okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w okresie po wejściu w życie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), a więc po 1 stycznia 1991 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie T. K. zarzucił niezaliczenie mu okresu ponad 5 letniego podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, na podstawie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) oraz ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j. Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz. 133), tj. od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1988 r. Warunki przyznawania rent strukturalnych, określone w stanowisku Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, narusza konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem skarżącego nieprawdziwe jest twierdzenie, że warunek zawarty w § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r., dotyczy jedynie rolników, którzy wykazują się odpowiednim okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w czasie obowiązywania ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990 r. Według skarżącego w myśl przepisów tej ustawy, do okresów podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu zalicza się okresy podlegania temu ubezpieczeniu w czasie obowiązywania ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że zasadniczą kwestią w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy jest ustalenie prawidłowej wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 października 2005 r. O ile w rozpoznawanej sprawie warunek dotyczący prowadzenia nieprzerwanie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku został spełniony, to zasadnicze znaczenie, w ocenie Sądu, ma kwestia podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Zdaniem sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję z 28 marca 2006 r., z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. nie wynika, że okres 5 lat ubezpieczenia ma przypadać w okresie prowadzenia działalności gospodarczej określonej jako warunek do otrzymania renty strukturalnej. Ponadto od 11 listopada 2005 r. § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. obowiązuje w nowym brzmieniu. W wyniku nowelizacji zrezygnowano z wymagania, że okres pięciu lat podlegania ubezpieczeniu ma przypadać w czasie 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku. Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku T. K. zgodnie z prawidłową interpretacją § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. W skardze kasacyjnej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Naruszenie prawa dotyczy § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w brzmieniu określonym w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 października 2005 r. poprzez przyjęcie, że okres co najmniej 5 lat podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników może przypadać w dowolnym okresie. W ocenie organu składającego skargę kasacyjną, dokonana przez Sąd wykładnia § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. jest niezasadna i nieuprawniona. Organ wskazał, że decyzja w żadnym miejscu nie wymaga, aby ubezpieczenie to miało charakter ciągły, czy też przypadało w okresie prowadzenia nieprzerwanej działalności rolniczej. Zdaniem organu rozporządzenie RM z 5 października 2005 r. niewątpliwie rozszerzyło okres w jakim rolnicy ubiegający się o renty strukturalne mogą wykazać się 5 letnim okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, rezygnując w § 4 pkt 2 ze sformułowania "w tym okresie". Przez ubezpieczenie emerytalno-rentowe określone w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników rozumieć należy jednak ubezpieczenie, któremu rolnicy podlegają od 1 stycznia 1991 r. tj. od daty wejścia w życie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Poprzednio tego typu ubezpieczenia bowiem nie występowały. W ocenie organu, weryfikując spełnienie tego warunku, należy uwzględniać nie tylko okres 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, ale także okres, w którym była prowadzona działalność rolnicza, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 1991 r. Przyjmując wykładnię językową przepisu § 4 pkt 2 w nowym brzmieniu nie ma podstaw do wliczania do wymaganych 5 lat ubezpieczenia, okresów podlegania ubezpieczeniu na podstawie wcześniejszych przepisów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się na pierwszej z wymienionych podstaw. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. w brzmieniu określonym w rozporządzeniu RM z 5 października 2005 r. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, warunek przyznania rolnikowi renty strukturalnej, wynikający z powołanego przepisu, a polegający na tym, że rolnik ten przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on wyłącznie okresu od 1 stycznia 1991 r., czyli czasu od wejścia w życie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd pierwszej instancji nie dokonał wyraźnej wykładni przepisu art. § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. w jego brzmieniu po nowelizacji. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny zadeklarował, że podziela stanowisko wyrażone w skardze T. K., a ponadto nawiązał do faktu podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1977 r. do 1988 r. i zobowiązał organ do prawidłowej interpretacji powołanego przepisu rozporządzenia. Z tych okoliczności, a przede wszystkim z faktu, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wynika, że sąd ten do pięcioletniego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników zaliczył także okres ubezpieczenia skarżącego w czasie obowiązywania wcześniejszych ustaw o ubezpieczeniu społecznym rolników. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wykładnia zawartego w § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. zwrotu: "rolnik /.../ podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników" wymaga uwzględnienia innych przepisów prawnych, znajdujących się poza tym rozporządzeniem. Niewątpliwie bowiem, przepisy rozporządzenia muszą być zharmonizowane z całym porządkiem prawnym, a zwłaszcza z normami ustawowymi. W tym kontekście wzięcia pod uwagę wymaga przepis art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. z 1990 r., zawierający tzw. słowniczek ustawowy: " Art. 6. Ilekroć w ustawie jest mowa o: /.../ 10) emeryturze lub rencie z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin - rozumie się odpowiednie świadczenie, przyznane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw powołanych w art. 99 i 122 albo innych przepisów regulujących świadczenia emerytalno-rentowe dla rolników, /.../ 11) ubezpieczeniu emerytalno-rentowym - rozumie się ubezpieczenie emerytalno-rentowe określone w ustawie. /.../." W art. 122 ustawa odwołuje się do ustawy z 1982 r. ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe definicje mają znaczenie nie tylko do wykładni i stosowania ustawy, ale także przedmiotowego rozporządzenia RM. Tak więc, użyty w § 4 pkt 2 rozporządzenia zwrot "ubezpieczenie emerytalno-rentowe" oznacza ubezpieczenie rolników na podstawie ustawy z 1990 r., a nie ubezpieczenie na podstawie wcześniejszych ustaw o ubezpieczeniu społecznym rolników. W tym zakresie zarzut zawarty w skardze kasacyjnej jest trafny. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niezbędne jest jednakże ustalenie warunków, na jakich rolnikom przysługuje emerytura rolnicza i renta rolnicza stosownie do przepisów ustawy z 1990 r. Według art. 19 tej ustawy przysługiwanie emerytury rolniczej, a według art. 21 przysługiwanie renty rolniczej zależy m. in. od podlegania przez rolnika ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez określony czas, liczony w kwartałach. Na uwagę zasługuje wszakże w tym kontekście norma zawarta w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy: "Do okresów ubezpieczenia wymaganych zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 zalicza się okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i członków ich rodzin w latach 1983-1990". Odwołanie do art. 20 znajduje się także w art. 21 ust. 3 ustawy. Powyższa analiza wyznacza interpretację i sposób stosowania § 4 pkt 2 rozporządzenia RM z 30 kwietnia 2004 r. Przy obliczaniu pięcioletniego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowego, jako jednego z warunków przyznania rolnikowi renty strukturalnej, należy uwzględniać także okres ubezpieczenia rolnika w latach 1983-1990, czyli na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Nie wynika to jednak wprost z przepisów rozporządzenia, ale z przytoczonych wyżej przepisów art. 19, 20 i 21 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, które należy w tym kontekście brać pod uwagę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.