II OSK 1128/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz(spr) Sędziowie Zofia Flasińska Andrzej Gliniecki Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 918/02 w sprawie ze skargi T. i G. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną B. C. 2. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi D. C. 3. zasądza od B. C. na rzecz T. i G. C. kwotę 180,- (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 918/02, po rozpoznaniu skargi T. i G. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w całości oraz nałożył na B. C., zam. w K., obowiązek wykonania oraz dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., do dnia [...] grudnia 2002 r., inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego, dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku inwentarskiego, usytuowanym na działce nr [...] w K., potwierdzającego zgodność wykonania robót z przepisami, a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości określenie w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2002r., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzję wydano na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 Kpa oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postępowanie administracyjne zostało wznowione z urzędu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. umarzającą postępowanie wobec B. C. dotyczącej ustalenia zgodności zabudowy na działce nr [...] w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji jak wskazano oparł się o dokumentację z października 1999 r.-" Aneks do projektu zagospodarowania terenu siedliska rodzinnego w K." ostemplowaną pieczęcią nagłówkową Urzędu Gminy K., w której to dokumentacji powierzchnia zabudowy budynku jest znacznie większa ( wynosi około 2000 m kw ) od właściwego projektu –gdzie powierzchnia wynosi 1178 m kw . W związku z tym nie stwierdzono odstępstw i umorzono postępowanie . Natomiast na wprowadzony w/w aneksem projekt zamienny nie została wydana kolejna decyzja orzekająca o zmianie pozwolenia na budowę , co spowodowało , iż nie mógł być on brany pod uwagę Nadto w aktach sprawy znajduje się ocena oddziaływania na środowisko spornego budynku z , której wynika , że uciążliwość budynku nie wykracza poza granice działki Nr [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że roboty budowlane przy budowie budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] w K. wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym - załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. (zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. w zakresie konstrukcji oraz powierzchni zabudowy ) powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku inwentarskiego powinna wynosić 1178 m2. Wykonano natomiast obiekt budowlany o powierzchni zabudowy znacznie powiększonej (około 2000m2) istotnie odbiegający od projektowanej powierzchni zabudowy. Ze względu na duże parametry omawianego budynku, które mogą znacząco pogorszyć walory krajobrazowe terenu bądź spowodować zagrożenie dla środowiska, wykonaną dokumentację należy uzgodnić również z Wydziałem Ochrony Środowiska Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. określił w decyzji szereg czynności do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do zgodności z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i G. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, że zaskarżona decyzja zmierza w sposób oczywisty do zalegalizowania wykonanego budynku inwentarskiego na działce nr [...] w K. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymogu uzgodnienia z Powiatową Strażą Pożarną w K. i w tym zakresie nałożył obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Odnosząc się do argumentów postawionych w odwołaniu, organ wojewódzki wyjaśnił, że czynności nakazane w decyzji mają spowodować doprowadzenie istniejącego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Docelowo ma to być zatem "budynek inwentarski", którego istnienie nie będzie naruszało ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu i którego gabaryty, funkcja, wielkość produkcji i inne parametry będą odpowiadały warunkom określonym w wymaganych uzgodnieniach (wyszczególnionych w orzeczeniu decyzji). Zasadność podjętego rozstrzygnięcia, ukierunkowanego na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem potwierdza również, zdaniem organu odwoławczego, znajdujące się w aktach sprawy pismo Wydziału Ochrony Środowiska Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2001 r. Nr [...] wskazujące na fakt, iż obiekt położony jest w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i "ze względu na swoje parametry, omawiany budynek lokalnie znacząco pogarsza walory krajobrazowe". W niniejszym postępowaniu obiekt jako całość winien zatem zostać poddany wnikliwej ocenie pod kątem zgodności z przepisami, a następnie należy dokonać w nim takich zmian i przeróbek, aby nie były naruszone w/w obowiązujące przepisy prawa (ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, warunki techniczne, Polskie Normy oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych). Organ odwoławczy dodał, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust.4 umożliwia, pomimo niezgodności budowy z zatwierdzonym projektem, pozostawienie samowolnie dokonanych zmian, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwala na to obowiązujące prawo. Wykonanie dokumentacji oraz niezbędnych zmian i przeróbek w istniejącym obiekcie stosownie do warunków określonych w poszczególnych uzgodnieniach umożliwi inwestorowi, po zakończeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego, dopełnienie z pozytywnym skutkiem wymagań określonych w art. 56 Prawa budowlanego niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że obowiązujące przepisy nie przewidują wymogu uzgodnienia dokumentacji z właścicielami sąsiednich działek. Strony postępowania mają natomiast prawo wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania, zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. i G. C. do Naczelnego Sądu Administracyjnego . Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu odwoławczego do wydania nakazu rozbiórki budynku należącego do B. C. Skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja prowadzi do zalegalizowania obiektu zbudowanego z jednoznacznym odstępstwem od pozwolenia na budowę, gdyż na działce nr [...] w K. miała powstać zagroda - siedlisko rolnicze z budynkiem inwentarskim — chlewnia o pow. zabudowy 850 m², a zbudowano obiekt o pow. zabudowy 2200m2. Ponadto, działka nr [...] w K. leży w strefie [...] Obszaru Obrazu Chronionego i zabrania się na tym terenie budowy obiektów ponadlokalnych. Zalegalizowanie tego obiektu narusza również interes osobisty skarżących. Istnienie tak dużego budynku produkcji wielkotowarowej w odległości 26 metrów od sześciu działek budownictwa jednorodzinnego należących do skarżących jest nie do pogodzenia z funkcją budownictwa mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawe –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 . poz. 1271 ze zm. ) wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejsze sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w części dotyczącej wymogu uzgodnienia z Powiatową Strażą Pożarną w K. i nakładająca obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych oraz utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Decyzja ta została wydana po wznowieniu postępowania. Wskazując na przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną wyjaśniono , że organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, iż w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. umarzającą postępowanie wobec B. C. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr [...] w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1998r., oparta na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uzasadnienie stanowiska prawnego organów administracji, stanowiła okoliczność, iż powtórna (po wydaniu decyzji w dniu 3 kwietnia 2000r.), szczegółowa analiza akt sprawy wykazała, że załączony do dokumentacji "Aneks do projektu zagospodarowania terenu siedliska rolniczego w K. z października 1999 r. jest ostemplowany jedynie pieczęcią nagłówkową Urzędu Gminy K., a zamieszczony w nim plan zagospodarowania działki nr [...] w K., będący kserokopią projektu zagospodarowania w/w działki zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. ( z naniesionymi na tej kserokopii zmianami ), nie jest zatwierdzony pieczęcią imienną przez Burmistrza Gminy K. Urząd Gminy K. nie wydał też kolejnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, niezbędnej w tym przypadku do uwzględnienia wprowadzonego "Aneksem..." projektu zamiennego obiektu o niemal dwukrotnie większej powierzchni zabudowy. Pominięcie przez Urząd Gminy K. w stosunku do omawianego "Aneksu..." procedury obowiązującej przy wydawaniu pozwoleń na budowę spowodowało, że nie może on być podstawą realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie organów ujawnione powyżej okoliczności, wypełniające przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stały się podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie (postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.). Jednakże Sąd I instancji podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie wobec B. C. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr [...] w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w trakcie kontroli obiektu budowlanego stwierdzono, że budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym i zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego. Nieprzeprowadzenie przez organ, który wydał decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr [...] w K. z wydanym pozwoleniem na budowę, dokładnej analizy akt sprawy nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nie mamy bowiem w tym przypadku do czynienia ani z nowymi okolicznościami faktycznymi ani też nowymi dowodami. Regułą bowiem w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Fakt dokonania nierzetelnej analizy akt sprawy, wskutek czego organ nie dostrzegł, iż budowa budynku inwentarskiego realizowana była niezgodnie z zatwierdzonym projektem na budowę i decyzją o pozwoleniu na budowę, ujawniony po wydaniu ostatecznej decyzji, nie oznacza, iż był on organowi podejmującemu decyzję "nieznany". W konsekwencji, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż wznowienie postępowania w sprawie nie znajduje oparcia w przesłance określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do treści art. 151 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu tego postępowania wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa tj. brak podstaw do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie należało zatem odmówić uchylenia decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wobec B. C. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr [...] w K. z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1998r. skoro nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedstawione wyżej okoliczności świadczą o wadliwości decyzji obu instancji skutkującej ich eliminację z obrotu prawnego i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. B. C. i D. C. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że dokonana przez Sąd ocena podstaw wznowienia postępowania umorzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. narusza art. 134 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd zawęził zakres badania "przedmiotu sprawy" wyłącznie do podstaw wznowienia powoływanych przez organy, których decyzje uchylił wyrok z 6 kwietnia 2005 r. Taki, zawężony zakres badania sprawy przeprowadzony przez Sąd pozostaje w kolizji z ustalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym treść art. 149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4. Wskazują na taki pogląd przywołano w skardze kasacyjnej wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt FSA 1/99 publikowany ONSA 2000/2/45 . Podniesiono również , że Sąd nie przeprowadził w szczególności analizy podstaw wznowienia w zakresie całego materiału dowodowego w szczególności , że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. umarzającej postępowanie nastąpiło bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu ( podstawa z art. 145 § 1 pkt. 6 kpa ) i w tym przedmiocie wskazano w motywach skargi kasacyjnej na brak określonych opinii w zakresie dokonanych odstępstw od projektu przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniono , iż przedmiotem oceny Sądu jakim było postępowanie wznowieniowe wcześniejszej procedury oceny skutków realizacji inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska w odstępstwie od udzielonego pozwolenia na budowę , wymagał wydania decyzji nadzorczej w warunkach uzyskania opinii organów właściwych administracji i inspekcji sanitarnych , zaś decyzja umarzająca postępowanie takimi opiniami nie była wsparta . Stąd zarzucono naruszenie art., 6 i 7 kpa wobec nie doprowadzenia procedur nadzorczych do merytorycznego zakończenia .Taki cel nie może być podporządkowany formalnym stosowaniem instytucji proceduralnych stojących na straży trwałości decyzji ostatecznych . Orzeczenie Sądu narusza dodatkowo, zdaniem skarżących, zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. i nie może w konsekwencji prowadzić do sankcjonowania stanu niezgodności z prawem, którego stwierdzenia i usunięcia nie dokonał organ administracji w roku 2000, bowiem pozostaje to w sprzeczności z celami sądownictwa administracyjnego wyrażonymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269). W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i G. C. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz od B. C. i D. C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazali, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd ten poddał kontroli zgodność zaskarżonych decyzji z prawem odnosząc się do ich treści i orzekł w wyroku o uchyleniu tych decyzji z innych przyczyn, niż zawarte w skardze. Stwierdzili ponadto, iż Sąd nie był zobowiązany, jak to ponoszą skarżący wskazując na art. 149 kpa, do zbadania innych podstaw wznowieniowych, gdyż powołany przepis dotyczy postępowania administracyjnego i nie może stanowić obowiązku badania przez Sąd w niniejszej sprawie ewentualnych innych podstaw wznowienia. Sąd nie jest organem administracyjnym orzekającym w sprawie, lecz jego zadaniem jest zbadanie zgodności z prawem objętych skargą orzeczeń administracyjnych. Skoro Sąd zasadnie uznał, czego wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, że przyjęta przez oba organy administracyjne jedyna podstawa wznowienia jest błędna, konsekwentnie do tego orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Art. 134 § 1 ustawy nie stanowi żadnej podstawy do uznania obowiązku lub kompetencji Sądu do badania przez Sąd istnienia ewentualnych innych podstaw wznowieniowych niż wymienione w zaskarżonych decyzjach. Pismem procesowym z dnia 9 sierpnia 2005 r. pełnomocnik D. C. ( k-117 akt WSA w Gdańsku ) , cofnął skargę kasacyjną złożoną w imieniu tejże skarżącej . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Spółki oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie . Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania uczyniono Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ), w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa oraz art. 6, 7 i 8 kpa poprzez przyjęcie , że w tej sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawa prawną . Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza , że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem ( art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ) zaskarżonego aktu , czynności lub bezczynności organu administracji publicznej . Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te , które przytoczono w skardze , jak również stwierdzić nieważność decyzji mimo , że strona o to nie wnosiła . Jednakże nie będąc związany granicami skargi Sąd zawsze jest związany granicami sprawy ,w której skarga została wniesiona . Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza , że Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej , niż ta , w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawie nową w stosunku do tej , która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji i wydawanych w nim aktów . W rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu powyższej normy prawnej prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku uchylił kwestionowaną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2002 r. oraz decyzję ją poprzedzającą , które wydane zostały we wznowionym postępowaniu . Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia 23 stycznia 2002 r. nr [...] wznowiono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania wobec B. C. w sprawie ustalenia zgodności zabudowy na działce nr [...] w K. z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...] a jako podstawę wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa . Na skutek przyjęcia , ze powyższa przesłanka wystąpiła w tej sprawie organy administracji doprowadziły w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2000 r. oraz nałożono na stronę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem . Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując kontroli legalność zaskarżonych decyzji badał ustalenia poczynione przez organy administracji związane wyłącznie z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa tj. czy ta przesłanka wznowieniowa wystąpiła w tej sprawie a następnie oceniał czy prawidłowo podjęto decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt. 2 kpa . Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można było w okolicznościach w tej sprawie badać występowania jeszcze innych przesłanek wznowienia poza tą wyżej wymienioną stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania wznowieniowego w przedmiotowej sprawie gdyż to stanowiło by wyjście poza granice określone zakresem rozstrzygnięcia . Tym samym przedmiotem kontroli Sądu I instancji było wyłącznie to czy zaistniała wskazywana przez organy administracji przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa a więc czy wystąpiły w sprawie nowe dowody albo też nowe okoliczności , które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował . Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął w zaskarżonym wyroku , że wskazywana jako nowa okoliczność faktyczna lub nowy dowód okoliczność nieprzeprowadzenia przez organ orzekający w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą postępowanie dokładnej analizy akt sprawy nie stanowi podstawy wznowienia w oparciu o powołaną wyżej przesłankę . Fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza , że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 §1 pkt. 5 kpa . Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności . Dlatego też odmienna a nawet błędna ocena dowodu , który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 kpa . W motywach skargi kasacyjnej na poparcie wadliwego zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowiska Sądu I instancji , który nie przeprowadził w szczególności analizy podstaw wznowienia w zakresie całego materiału sprawy oceniając wyłącznie negatywnie wskazaną wyżej przesłankę, powołano się na wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt FSA 1/99 ( opublikowany ONSA 2000/2/45 ) w którym stwierdzono , że treść art. 149 § 2 kpa uzasadnia wniosek , że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postanowienia tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postępowaniu a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 kpa z wyjątkiem określonej w pkt. 4 . Jednakże teza ta nie ma zastosowania bezpośrednio do Sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości , który jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonych do niego rozstrzygnięć , bowiem obowiązek ten jak wynika z lektury uzasadnienie tego wyroku kierowany był do organu administracji . Ponadto tezy tej nie można odczytywać w oderwaniu od uzasadnienia wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. gdzie w części rozważeniowej jednoznacznie stwierdza się , że : cytat - " jednakże skoro w rozpoznawanej sprawie organ celny ograniczył postępowanie do podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa , to jedynie ustalenia związane z tą przesłanką mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji " – koniec cytatu . Dlatego też teza zawarta w powołanym wyżej wyroku z 15 listopada 1999 r. nie może usprawiedliwiać poglądu skargi kasacyjnej , iż Sąd orzekający w I instancji zobowiązany był badać wystąpienie również i innych przesłanek wznowieniowych poza tą , którą wskazały organy orzekające w sprawie . Przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstawy do przyjęcia kompetencji Sądu administracyjnego do badania występowania również innych podstaw wznowieniowych niż te wskazane w kwestionowanej decyzji . Stanowisku powyższemu nie przeczą również poglądy judykatury ,które przyjmują , iż w postępowaniu administracyjnym , postanowienie w trybie art. 149 § 2 kpa otwiera postępowanie co do wszystkich przyczyn wznowienia postępowania a zatem postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a , ograniczenie dotyczy podstawy uchylenia decyzji wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a , które nie mogą być , w razie wszczęcia postępowania z urzędu , podstawa uchylenia decyzji – porównaj Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak /J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. str. 679 ) . Poza tym jedynie informacyjnie wskazać należy , że każda z przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 kpa ma odmienny charakter prawny oraz stanowi samodzielną podstawę prowadzonego postępowania administracyjnego zaś obowiązek przeprowadzenia właściwego postępowania zawsze obciąża organ prowadzący postępowanie . Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa oraz art. 6, 7 i 8 kpa w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tym bardziej , że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można również przyjąć w tym postępowaniu , że w aktach sprawy znajdują się nowe dowody bądź na podstawie akt sprawy można ujawnić istotne dla sprawy nowe okoliczności , które istniały w dniu wydania decyzji w 2000 r. lecz nie były znane organowi , który wydał decyzję , a te pozwalały by Sądowi I instancji dokonującemu kontroli legalności decyzji uznać , występowanie przesłanki z pkt 5 art. 145 § 1 kpa innej niż ta wskazana przez organy administracji . Konkludując podkreślić należy, że skarga kasacyjna B. C. wniesiona w tej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu . Wobec cofnięcia skargi przez D. C. postępowanie kasacyjne w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt. 1 w związku z art. 193 powołanej wyżej ustawy. Natomiast orzeczenie o kosztach za[padło na podstawie art. 204 pkt. 2 wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji .