I OSK 271/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jacek Hyla Irena Kamińska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 47/06 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną I OSK 271/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta B. B. decyzją z dnia 14 lipca 2005 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B. – B. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Sąd Rejonowy w B. – B. wyrokiem z dnia [...] 2004r. oraz następnie Sąd Okręgowy w B. - B. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] 2005r. rozwiązał umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste wyżej wymienionej działki. Od decyzji tej J. H. wniosła odwołanie, zarzucając w nim organowi naruszenie prawa administracyjnego, narażenie jej na wysokie koszty i utratę działki. Podkreśliła również długotrwałą bezczynność organu w rozpatrywaniu jej wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B., po uprzednim zleceniu organowi I instancji uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez nadesłanie wyroków sądów powszechnych obu instancji w sprawie z powództwa Gminy B. – B. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. przedłużono skarżącemu termin rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego do dnia 31 grudnia 1994 r., a termin jej zakończenia do 31 grudnia 1996 r. Kolegium zaznaczyło, że w rozstrzygnięciu tym wskazano, iż termin ten jest ostateczny. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki wpłynął już po dacie określonej jako data zakończenia budowy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się także na wyroki sądu powszechnego dotyczące rozwiązania umowy o oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Następnie, J. H. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego kwestionując prawidłowość wydanej decyzji i żądając jej uchylenia oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem prawa skarżącej do odszkodowania. Podkreśliła, że postępowanie w sprawie przekształcenia było bezzasadnie przewlekane, trwało 5 lat zaś opieszałość w wydaniu decyzji naraziła ją na olbrzymie koszty i utratę działki. Skarżąca wskazała także na niewłaściwe ustalenie sposobu rozliczeń tj. kosztów zakupu działki, jej utrzymania i aktualną wycenę gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa organ może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. H. i L. H., którzy w dniu 6 grudnia 2000r. wystąpili o przekształcenie posiadanego wówczas prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w B. - B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności. Żądanie swe wnioskodawcy oparli na przepisach ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 123, poz.781 ze zm.). Ustawa ta określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, które złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000r. (termin ten następnie przedłużono do 31.12.2002 r.). W niniejszej sprawie wobec niezabudowania przedmiotowej działki w terminie określonym w decyzji Gmina wystąpiła do Sądu Rejonowego w B. - B. z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Wyrokiem z dnia [...] 2004 r. Sąd Rejonowy w B. – B. rozwiązał umowę o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie Sąd Okręgowy w B. B. wyrokiem z dnia [...] 2005 r. oddalił apelację J. i L. H. od tego wyroku. Konsekwencją powyższych wyroków była zmiana stanu prawnego działki nr [...] oraz utrata przez wnioskodawców - J. H. i L. H. statusu współużytkowników wieczystych. Ukształtowany, przez wyroki sądu powszechnego, nowy stan prawny nieruchomości jest dla sądu administracyjnego wiążący. Związanie bowiem prawomocnym wyrokiem dotyczy zarówno organów administracji publicznej jak i sądu administracyjnego i polega na zobowiązaniu tychże organów czy sądów do uwzględnienia przy dokonywaniu ustaleń w rozpatrywanych sprawach stworzonego przez te wyroki stanu prawnego (prejudycjalność). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych brak było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie skoro wniosek o przekształcenie nieruchomości nr [...] stał się bezprzedmiotowy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego - tj. brak przedmiotu sprawy bądź uprawnionej do działania strony - co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne może być prowadzone w trybie powołanej wyżej ustawy wyłącznie wobec osób, którym przysługuje prawo użytkowania lub współużytkowania wieczystego danej nieruchomości, bądź są oni następcami prawnymi tychże osób. Skoro J. H. i L. H. utracili status współużytkowników wieczystych działki nr [...] to nie było podstaw do stosowania wobec nich ani przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ani norm obowiązującej od dnia 13 października 2005r. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W związku z powyższym, organy obu instancji zasadnie postanowiły umorzyć postępowanie w rozpatrywanej sprawie. Ustosunkowując się w dalszej części uzasadnienia do podnoszonych przez skarżącą zarzutów Sąd I instancji wyjaśnił, że w oparciu o art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie stanowi swoisty środek odwoławczy, zaś organem właściwym do rozpatrzenia będzie zawsze organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce. Wniesienie zażalenia, o którym mowa w komentowanym przepisie, może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest samodzielną podstawą do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła skarżąca, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenia przepisów prawa materialnego upatrywała w błędnej wykładni art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 240 kodeksu cywilnego. W ocenie pełnomocnika skarżącej poprzez przyjęcie błędnej wykładni zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu i ma bezpośredni związek z wynikiem sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Naruszenia przepisów prawa procesowego upatrywała w naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności i dowodów zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 29 sierpnia 2006 r. W przedmiotowej sprawie niezwykle istotna jest okoliczność, iż pozew do Sądu Rejonowego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości skierowany został w dniu 10 lipca 2003 r., tj. po złożeniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, a przed jego merytorycznym rozpatrzeniem. W ocenie pełnomocnika skarżącej przy wydaniu kwestionowanego wyroku bez wątpienia doszło do nadużycia prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności skarżąca złożyła w dniu 6 grudnia 2000 r. to znaczy, że powinien on zostać rozpoznany merytorycznie. Wydanie decyzji w dniu 14 lipca 2005 r. dokonane zostało z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. Podkreślić trzeba, że w momencie składania wniosku sprawa nie była jeszcze bezprzedmiotowa. Prezydent B. B. z premedytacją, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie wydawał decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, aby w tym czasie przeprowadzić postępowanie sądowe o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wynik tego postępowaniu nie może mieć jednak wpływu na treść decyzji w postępowaniu zawisłym w dniu 6 grudnia 2000 r. przed właściwymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że zasadnie organu obu instancji postanowiły umorzyć postępowanie w sprawie. Sąd dokonał w ten sposób błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz nie dokonał analizy związku art. 240 k.c. z postępowaniem administracyjnym dotyczącym wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skargę kasacyjną można – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – oprzeć na następujących podstawach 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej złożoną skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 240 k.c. Ponadto zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoczynając analizę przedmiotowej sprawy wskazać należy, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim pomiędzy prawem własności, a innymi prawami rzeczowymi ograniczonymi. Sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być, stosownie do treści art. 239 k.c., określony w drodze umowy. Jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesiona na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa tego rodzaju powinna określać między innymi termin rozpoczęcia budowy, zakończenia, rodzaj budynków lub urządzeń, które mają zostać wzniesione oraz ewentualne jeszcze inne warunki czy obowiązki wynikające z zawartej w tym przedmiocie umowy. Umowa tego rodzaju jest jednym z wyznaczników treści użytkowania wieczystego. Szczególnego natomiast znaczenia, chociażby przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, nabiera określenie w umowie elementów nie tylko przedmiotowo istotnych tzw. essentialia negotii, ale także elementów dodatkowych accidentalia negotii, z uwagi na to, iż to postanowienia umowy są głównym źródłem praw i obowiązków stron ją podpisujących. Zwrócić uwagę należy, w świetle tych wywodów, jak też stanu przedmiotowej sprawy na treść art. 240 k.c. zgodnie, z którą umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w umowie terminu, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, albo jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Żądanie swe oparła na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.). Przepisy przedmiotowej ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych, które będąc ich następcami prawnymi złożyły wniosek tego rodzaju do dnia 31 grudnia 2000 r. (termin ten następnie przedłużono do 31 grudnia 2002 r.). Podstawowym wymogiem opierania swego roszczenia na tej podstawie był fakt bycia użytkownikiem wieczystym, ponieważ to tego rodzaju okoliczność dawała możliwość wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Kwestia, że w niniejszej sprawie, z uwagi na niewywiązanie się przez skarżących z warunków umowy i niezabudowaniu działki w określonym terminie, użytkowanie wieczyste zostało rozwiązane na skutek pozwu złożonego przez Gminę do sądu cywilnego, wyklucza zasadność wniosku o przekształcenie tego prawa na gruncie postępowania administracyjnego. Sąd Rejonowy w B. – B. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia [...] 2004 r. rozwiązał umowę o oddanie gruntu w użyłkowanie wieczyste i następnie Sąd Okręgowy w B. – B. wyrokiem z dnia [...] 2005 r. wyrok ten podtrzymał oddalając apelację J. i L. H.. Wyroki sądów powszechnych w tym przedmiocie zostały załączone do akt przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze, nie można było uznać, że wyrok Sądu I instancji jest błędny. Zasady wynikające z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 781) można było stosować tylko wobec osób, które są użytkownikami wieczystymi. Jeżeli prawa tego nie ma, tak jak to ma miejsce w tym przypadku, bo nastąpiło rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to nie ma czego przekształcić, ponieważ nie ma przedmiotu sprawy. Nie można, biorąc pod uwagę skutki, jakie wywołują załączone do sprawy wyroki sądów powszechnych ich pominąć. Wywołują one określone skutki prawne chociażby przez to, że zmieniają charakter prawny działki, co do której miało nastąpić ewentualnie przekształcenie. Zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącej naruszenia przez Sąd art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest w tych okolicznościach trafiony. Kwestie czy zachodziły podstawy do wystąpienia z wnioskiem o rozwiązanie tego rodzaju umowy, łącznie z tym czy był to właściwy organ i czy nastąpiło to we właściwym do tego czasie oceniał przy uwzględnieniu określonych przepisów prawa materialnego sąd cywilny. Organy administracji publicznej oceniały jedynie fakt, iż w świetle wyroków sądu powszechnego o takiej treści, nie ma przedmiotu sprawy administracyjnej, bo nie ma prawa, które na podstawie złożonego wniosku można byłoby przekształcić. Umorzenie postępowania z mocy art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego było, jak to słusznie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, działaniem prawidłowym. Podkreślić należy, że treść art. 105 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że bezprzedmiotowość, o której w tym przepisie jest mowa dotyczy braku przedmiotu postępowania, a nie przeszkodę w jego prowadzeniu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy, więc do czynienia wtedy, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może być tylko prowadzone w stosunku do osób, którym prawo tego rodzaju przysługuje. Skoro skarżący utracili status użytkowników wieczystych przedmiotowej działki to nie było podstaw do stosowania wobec nich przepisów powoływanej już wcześniej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Nie ma tu znaczenia żaden związek, na jaki to powołuje się pełnomocnik skarżącej, pomiędzy art. 240 k.c. a wszczętym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Umorzenie postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej było działaniem niewątpliwie, w świetle takich okoliczności faktycznych sprawy, prawidłowym. Zwrócić uwagę również należy, że fakt późniejszego wniesienia pozwu do sądu cywilnego w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed wnioskiem skarżących o przekształcenie tego prawa nie ma w takim układzie znaczenia. Wyroki sądu cywilnego zostały wydane i wywołują one określone skutki prawne. Natomiast powoływanie się na opieszałe działanie organów administracyjnych i na niezałatwienie sprawy w terminie do tego przewidzianym w art. 35 k.p.a. nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie, o którym mowa powyżej. Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązując do tego zarzut, że skarżący dysponowali stosownymi środkami do ustalenia przyczyn nieterminowego załatwienia ich sprawy. Mogli złożyć zażalenie na tego rodzaju działanie organu załatwiającego ich sprawę do organu wyższego stopnia, niemniej jednak jak wynika z akt sprawy z możliwości takiej nie skorzystali. Okoliczność ta nie stanowi również, jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, samodzielnej podstawy do stwierdzenia wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku tego Sądu zawiera przedstawienie części historycznej rozpoznawanej sprawy, wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia jak też skrupulatne wskazanie podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a mających istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że uzasadnienie Sądu, którego rozstrzygnięcie jest następnie weryfikowane przez Sąd wyższej instancji ma za zadanie przede wszystkim powołać w nim argumenty, które są przekonywujące i trafne w danych okolicznościach, tak aby strona była przeświadczona, że Sąd rozpoznający jej sprawę jest przekonany o słuszności swego rozstrzygnięcia, nawet gdyby ona się z nim nie zgadzała. Dlatego też uzasadnienie Sądu I instancji ma być jasne oraz zwięzłe, stanowiące konsekwentną i logiczną całość, czego uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie nie można odmówić. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.