II SA/Wa 1168/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Adam Lipiński, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W. J. kwotę 68 zł. (sześćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego II SA/Wa 1168/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) odmówił W. J. świadczenia w drodze wyjątku. Podał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm), zwanej dalej też "ustawą", przyznanie renty rodzinnej na tej podstawie możliwe jest, gdy łącznie spełnione zostaną następujące warunki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że skarżący na przestrzeni 57 lat życia posiada okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata, 3 miesiące i 18 dni. W latach 1972 – 73, 1988 – 1990 i 1991 – 1996 wystąpiły u skarżącego przerwy w zatrudnieniu, a po roku 2001, aż do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w listopadzie 2005 r. nie wykazał on żadnego okresu ubezpieczenia. Nie zaistniały też szczególne okoliczności uzasadniające bezczynność zawodową skarżącego. Trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania tego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że w latach 2000 – 2001 leczył się [...]. W wyniku choroby stracił pracę. Widoczne po chorobie blizny powodowały, że żaden pracodawca nie chciał go zatrudnić. Podał też, że w jego wieku i w jego sytuacji zdrowotnej znalezienie pracy jest niemożliwe. Wskazał, że zdaniem wielu lekarzy był niepełnosprawny już od 2002 r., a całkowicie niezdolny do pracy już od września 2004 r. Ponadto w latach 2001 – 2004 przebywał na [...] leczeniu w szpitalu, a także na oddziale [...], leczył się też u [...]. Ocenił, że wskazane w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. przerwy w zatrudnieniu faktycznie nie istniały, nie mógł jedynie odnaleźć dokumentacji ze zlikwidowanych zakładów pracy. Ocenił, że niesłusznie policzono mu jedynie 51 miesięcy ubezpieczenia z lat 1992 – 2002, podczas gdy wykazał tych miesięcy 60. Powołał się też na przepisy Konstytucji gwarantujące każdemu prawo do m.in. zabezpieczenia społecznego i zasadę równości wobec prawa. Podał, że w roku 2005 średni miesięczny dochód jego rodziny wyniósł 173, 30 zł. Nadal się leczy, z powodu braku środków nie wykupuje jednak lekarstw. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Organ ponownie przeprowadził dowód z opinii lekarza orzecznika, z której wynikło, że całkowita niezdolność skarżącego do pracy datuje się od września 2004 r. Organ uznał też, że choroby skarżącego nie stanowią wystarczającej podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia, lecz istotna jest chwila całkowitej niezdolności do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący ocenił, że spełnia wszystkie warunki uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Poza swoją dotychczasową argumentacją wskazał, że lekarz orzecznik zespołu d.s. orzekania o stopniu niepełnosprawności uznał za początek niepełnosprawności rok 2000. Ocenił, że jego sytuacja jest szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy. Zakwestionował też słuszność obowiązujących przepisów dotyczących zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko. Organ uznał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie ma znaczenia dla celów rentowych, nie mógł też uznać, że niezdolność skarżącego do pracy powstała przed upływem 18 miesięcy od ustania ostatniego zatrudnienia, gdyż ustało ono 3 lata i 7 miesięcy przed całkowitą niezdolnością do pracy. Swoje stanowisko skarżący sprecyzował w piśmie z dnia 22 sierpnia 2006 r. Wskazał w nim, że po lutym 2001 r. nie mógł znaleźć zatrudnienia z uwagi na poważną chorobę [...]. Mimo tego próbował sam znaleźć zatrudnienie, nie ograniczając się do oczekiwania na oferty pracy. Cierpiał też na inne choroby, przebywał wraz ze swoją rodziną w przytulisku dla bezdomnych. To dodatkowo utrudniało znalezienie pracy, zwłaszcza, że w C. panuje wysokie bezrobocie. Stanowi to szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. Uznał, że do wymaganych 5 lat okresów składowych i nieskładkowych w ciągu ostatnich 10 lat brakuje mu jedynie niewiele ponad 5 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, niż podniesione w jej treści. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Organem, który przyznaje lub odmawia świadczenia w trybie tego przepisu jest więc Prezes ZUS. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc Prezes ZUS wydaje także decyzje w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, którą należało przesądzić, była ta, czy wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych ZUS, Ewa Nowakowska, była osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu Prezesa Zakładu. W aktach sądowych sprawy znajduje się bowiem "pełnomocnictwo" z dnia 23 stycznia 2006 r. udzielone ww. przez członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wandę Pretkiel, w którym Ewa Nowakowska została upoważniona do wydawania decyzji odnośnie świadczeń, o których mowa w art. 83 ustawy. Z kolei Wanda Pretkiel umocowana została, na mocy "pełnomocnictwa" z dnia 30 kwietnia 2004 r. wydanego przez Prezesa ZUS, do wydawania decyzji wynikających z art. 83 ustawy "z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw". "Pełnomocnictwo" z dnia 30 kwietnia 2004 r. wydane zostało na podstawie art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu ZUS, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Organem uprawnionym do orzekania w sprawach świadczeń z art. 83 ustawy jest Prezes Zakładu. Tym samym decyzja o przyznaniu bądź o odmowie jego przyznania powinna być sygnowana podpisem Prezesa ZUS. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ustawy, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych inaczej nie stanowi, toteż procesową regułą jest stosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Stanowi on, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników (...)". Chodzi w nim zatem o każdy organ administracji publicznej (lege non distinguente), a więc zarówno organ o strukturze monolitycznej, jak i wielozakładowej, organ monokratyczny, jak i kolegialny. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje organów administracji publicznej pod tym względem. Dla skuteczności i prawidłowości działań organu podejmowanych w jego imieniu określony pracownik powinien posiadać upoważnienie pochodzące od samego organu (osoby pełniącej funkcję organu). Takie samo upoważnienie organu musi posiadać wicedyrektor kierując określonym departamentem (inną jednostką organizacyjną) organu. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. Skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. Co więcej - przepis ten w ogóle nie stanowi o możliwości udzielania dalszych upoważnień przez pracownika skutecznie umocowanego przez organ. Powyższe prowadzi do wniosku, że członek Zarządu ZUS, Wanda Pretkiel, będąc upoważniona przez Prezesa ZUS do wydania decyzji na podstawie art. 83 ustawy, nie mogła udzielić Ewie Nowakowskiej "pełnomocnictwa" do wydawania decyzji w imieniu Prezesa ZUS. Dla skuteczności czynności podejmowanych w imieniu Prezesa ZUS wicedyrektor departamentu ZUS musiałaby posiadać upoważnienie Prezesa jako organu. Takiego upoważnienia jednak nie ma. Toteż wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych ZUS nie mogła podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy Kpa oraz przepisy zawarte w aktach z zakresu ubezpieczeń społecznych pozostają względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Z faktu tego można wyprowadzić dwa oczywiste wnioski. Pierwszy, że przepis szczególny (zawarty w regulacji ubezpieczeniowej) ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w Kpa), i drugi, że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca regulację szczególną na sytuacje wprost w tej regulacji nie przewidziane. W ustawie nie zawarto jednak innego uregulowania, dotyczącego kwestii udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z art. 268a Kpa. Gdyby ustawodawcy zależało na wprowadzeniu w tej mierze odmiennych uregulowań, z pewnością dałby temu wyraz w ustawie, gdyż tylko mocą ustawy mógłby zmienić istniejącą w tym zakresie regulację zawartą w procedurze administracyjnej. W art. 74 ust. 5 ustawy zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia w sprawie nadania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych statutu. Mocą tego przepisu zezwolono na określenie nim w szczególności: struktury organizacyjnej Zakładu oraz zakresu rzeczowego działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, trybu funkcjonowania i kompetencji organów Zakładu. Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się więc odbyć bez kontroli prawidłowości aktu wykonawczego, będącego podstawą udzielonego przez Prezesa ZUS upoważnienia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z § 3 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Zakładu może upoważnić m. in. dyrektorów komórek organizacyjnych do: 1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, 2) upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1. Zauważyć należy przede wszystkim, że punkt 1 tego przepisu dotyczy upoważniania dyrektorów komórek organizacyjnych do działania w imieniu Zakładu ("...reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu..."). Wobec tego punkt 2 dotyczy – konsekwentnie przyjmując - ewentualnego, dalszego upoważniania do działania w imieniu Zakładu jako organu administracji. W niniejszej sprawie organem jest natomiast nie Zakład, lecz jego Prezes. W statucie nie istnieje zaś inny przepis, który pozwalałby Prezesowi upoważniać pracowników do działania w jego, tj. Prezesa imieniu. Gdyby jednak nawet przyjąć, że § 3 ust. 2 pkt 1 statutu dotyczy upoważnień do działania zarówno w imieniu Zakładu, jak i Prezesa, albo wyłącznie Prezesa, to nie zmienia to generalnej oceny, iż statut ten w przedmiotowym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią analizowanego art. 268a Kpa. Prezes ZUS nie może bowiem upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych do upoważniania innych pracowników Zakładu do reprezentowania Prezesa ZUS i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Udzielając delegacji do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładowi, ustawodawca nie wskazał, że organ wykonawczy może w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (w tym przypadku Kpa), uregulować kwestię udzielania przez Prezesa ZUS konkretnym pracownikom upoważnień do działania w jego imieniu bądź z imieniu Zakładu. W kwestii relacji pomiędzy ustawą, a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność upoważnienia "blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy, gdyż materię tę uregulował on w przywołanym art. 268a Kpa. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują treść art. 268a Kpa, dlatego też należało odmówić ich zastosowania. W związku z powyższym uznać należy, że w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), albowiem utrzymano nią w mocy decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996r. sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sądu wydanego w niniejszej sprawie zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa z wniosku strony o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku powinna zostać ponownie przez Prezesa ZUS rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego wnioskowaną i uzasadnioną przez niego kwotę – skarżący wykazał bowiem, że koszt jego przejazdu do Sądu oraz przejazdu powrotnego wyniósł 68 zł. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.