VI SA/Wa 1021/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz G. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2005 roku G. L., dalej zwanym skarżącym, przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką organizowanego przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. Na podstawie sprawdzonych testów przez komisję egzaminacyjną, w dniu [...] grudnia 2005 roku sporządzony został protokół z tej czynności, z którego wynika, że skarżący otrzymał 189 punktów, nie uzyskując tym samym wymaganego limitu 190 punktów. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku zatytułowanym "prośba" skarżący zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o ponowne przeliczenie zakreślonych przez niego poprawnych odpowiedzi, a w przypadku gdyby końcowy wynik nie uległ zmianie wpisanie go na listę aplikantów adwokackich mimo brakującego jednego punktu. W wyniku ponownego przeliczenia poprawnych odpowiedzi skarżącego komisja egzaminacyjna ustaliła, że uzyskał on 190 punktów. Z czynności tej został sporządzony protokół na podstawie, którego komisja egzaminacyjna w dniu [...] grudnia 2005 roku podjęła uchwałę, że skarżący uzyskał wymagany limit punktów i tym samym pozytywnie zaliczył egzamin konkursowy na aplikację adwokacką. W dniu [...] stycznia 2006 roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] w oparciu o art. 75 w związku z art. 65 pkt 1-3 i art. 68 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.), w głosowaniu tajnym podjęła jednogłośnie uchwałę o wpisaniu skarżącego na listę aplikantów adwokackich Okręgowej Izby Adwokackiej w [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 75 Prawa o adwokaturze na listę aplikantów adwokackich może być wpisana osoba spełniająca warunki określone w art. 65 pkt 1-3 tej ustawy, zaś rozstrzygnięcie o wpisie następuje po przeprowadzeniu konkursu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżący spełniał wymogi określone w art. 65 pkt 2 i 3 Prawa o adwokaturze. W wyniku konkursu osiągnął łącznie 190 pkt i uzyskał wymaganą rekomendację komisji egzaminacyjnej. Minister Sprawiedliwości na podstawie art.69 ust.2 Prawo o adwokaturze decyzją z dnia [...] marca 2006 roku sprzeciwił się wpisowi G. L. na listę aplikantów adwokackich Okręgowej Izby Adwokackiej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wywodzi, że w świetle przyjętych ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163. poz. 1361), zwaną dalej "ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r.", zasad przeprowadzania egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką w 2005 r., nie została przewidziana możliwość rozpatrywania odwołań od uchwały komisji konkursowej dotyczącej wyniku egzaminu konkursowego przeprowadzonego w 2005 r. Stosownie bowiem do art. 10 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., przepis art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze, przewidujący taką możliwość, stosuje się dopiero od dnia 1 stycznia 2006 r. Organem uprawnionym do rozpoznania omawianego odwołania jest Minister Sprawiedliwości, a nie Okręgowa Rada Adwokacka. Zdaniem organu ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. oddzieliła zadania związane z przygotowaniem testu od pozostałych, związanych z przeprowadzaniem egzaminu konkursowego. Do sporządzenia testu, rozwiązywanego następnie w dniu [...] grudnia 2005 r., a tym samym i klucza odpowiedzi, z mocy art. 6 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. uprawniony był jedynie Zespół do przygotowania pytań na aplikację adwokacką w 2005 r. W tej sytuacji tylko ten Zespół mógłby ponownie ocenić prawidłowość odpowiedzi i dokonać ewentualnego ich sprostowania. Jednakże takich czynności nie podjął. Natomiast rola komisji konkursowej, z mocy art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz art. 75h ust. 1, art. 75i i art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 6 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata. Zatem do uprawnień tej komisji nie należało ustalanie prawidłowości odpowiedzi testowych ani samodzielne przeprowadzanie weryfikacji wyników egzaminu. Ponadto organ podniósł, że w myśl orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, selekcja kandydatów na aplikantów i ich kwalifikowanie (ocenianie) winny być przeprowadzane wyłącznie według zasad ustawowych i na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów, ustalonych w ustawach (a w kwestiach technicznych w wydanych na ich podstawie aktach o charakterze wykonawczym). Natomiast organy korporacyjne prowadzące nabór nie mogą korzystać - na zasadzie wyłączności -z uprawnień do samoistnego określania istotnych wymogów (jak zasady przeprowadzania konkursu czy zasady oceniania jego rezultatów) stawianych kandydatom na aplikacje. Zgodnie bowiem z zasadą określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ze szczególnym przepisem art. 65 ust. 1 zd. 2 wymienionego aktu, wyjątki od zasady wolności wyboru zawodu, jak i od wolności jego wykonywania (a za taki uznać należy przeprowadzanie konkursu kwalifikacyjnego do przyjęcia na aplikację adwokacką lub radcowską), a więc ograniczenia w zakresie korzystania z każdej z tych wolności określać może wyłącznie ustawa. Nie można więc przekazać istotnych atrybutów tychże wyjątków aktom korporacyjnym o charakterze jednoznacznie wewnętrznym, nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa ujętym w art. 87 Konstytucji RP. Pismem z dnia [...] maja 2006 roku skarżący skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji Ministra Sprawiedliwości: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez wydanie przedmiotowej decyzji po upłynięciu 30 dniowego terminu zawitego; naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie ocenienie pisma z dnia [...] grudnia 2005 r. jako odwołanie, a nie prośby oraz uznanie ponownego przeliczenia liczby poprawnych odpowiedzi jako odrębnego postępowania wszczętego na skutek odwołania oraz przyjęciu i interpretacji okoliczności sprawy wyłącznie na niekorzyść skarżącego; naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 10 oraz art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a szczególnie brak możliwości skarżącego do wypowiedzenia się przed wydaniem przedmiotowej decyzji; naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na nierównym traktowaniu osób ubiegających się o wpis na listę aplikantów adwokackich, braku możliwości odwołania się od wyników egzaminu konkursowego przeprowadzonego dnia [...] grudnia 2005 r. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał miedzy innymi, że komisja konkursowa nie kwestionowała prawidłowości odpowiedzi w znaczeniu klucza odpowiedzi, wobec czego twierdzenia Ministra Sprawiedliwości o braku kompetencji są nieadekwatne i całkowicie bezzasadne. Istnieje diametralna różnica pod pojęciami weryfikacji testu, czy auto weryfikacji na skutek pomyłki w liczeniu, a poprawnym kluczem odpowiedzi (poprawnością odpowiedzi), tj. pomiędzy prawidłową odpowiedzią, a omyłkowym pominięciem i nie zaliczeniu poprawnej odpowiedzi do ogólnej sumy uzyskanych punktów. Ponadto podniósł, że pojęcie "ustala" w cytowanym przepisie oznacza również weryfikację, tj. dokonanie wszystkiego w celu dokładnego, rzetelnego i prawdziwego sprawdzenia ilości poprawnych odpowiedzi. Wszystkie te czynności bowiem mieszczą się w kompetencjach komisji konkursowej, która zobowiązana jest do ustalenia wyniku. W/w ustawy nie zabraniają, wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości, przeprowadzić komisji samodzielnego przeliczenia ilości poprawnych odpowiedzi, czyli zweryfikować ewentualne pomyłki. Zdaniem skarżącego jego pisma z dnia [...] grudnia 2005 roku skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nie można traktować jako odwołania w rozumieniu k.p.a. Była to tylko prośba o ponowne przeliczenie poprawnie udzielonych odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał nowe okoliczności dotyczące sposobu ponownego liczenia przez komisje egzaminacyjną udzielonych odpowiedzi przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone decyzje z punktu widzenia powyższych zasad sąd uznał skargę za zasadną. W 2005 roku nabór na aplikację adwokacka odbywał się w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163. poz. 1361), zwaną dalej "ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r." oraz na podstawie art. 75a ust.3, 75g -75i i art.75j ust.1ustawy Prawo o adwokaturze W związku z powyższym uregulowaniem prawnym okręgowe rady adwokackie powołują komisje konkursowe, do których kompetencji należy między innymi sprawdzenie przeprowadzonego testu, sporządzenie protokołu z przebiegu egzaminu konkursowego, ustalenie wyniku kandydata w drodze uchwały i ogłoszenie wyniku egzaminu. Należy zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że w ówczesnym stanie prawnym nie została przewidziana możliwość rozpatrywania odwołań od uchwały komisji konkursowej dotyczącej wyniku egzaminu konkursowego. Przyjąć natomiast należy dopuszczalność takich procedur, które pozwolą skutecznie wyeliminować błędy komisji konkursowej i tym samym zapewnią prawidłowy sposób przeprowadzenia konkursu i rzetelne wyłonienie najlepszych kandydatów, ponieważ trudno przyjąć, że popełnione błędy przez komisje są nieusuwalne wobec braku stosownych procedur. Wskazać należy, że ani ustawa Prawo o adwokaturze, ani ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. w ogóle nie przewidziały sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur ich usuwania. Ustawy te nie wskazują kto, na czyj wniosek i w jakiej formie poprawia błędnie opracowany test. W ocenie Sądu jest niezasadny pogląd Ministra, że wadliwie opracowany test weryfikować mógł tylko Zespół ds. przygotowania pytań i to tylko z własnej inicjatywy. Pogląd ten nie znajduje oparcia w powyższych ustawach i jest zbyt daleko idący. Niezależnie od powyższego organ wydając zaskarżoną decyzję wyszedł z błędnego założenia, że komisja konkursowa dokonała ustaleń prawidłowości odpowiedzi testowych oraz samodzielnie przeprowadziła weryfikację egzaminu. Czym innym jest kwestionowanie redakcji pytań opracowanych przez powołany do tego zespól oraz korygowanie udzielonych odpowiedzi przez komisje konkursowe we własnym zakresie niezgodnie z ustalonym kluczem, a czym innym jest dokonanie korekty przez zaliczenie uprzednio pominiętej prawidłowo udzielonej odpowiedzi. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że komisja konkursowa nie kwestionowała prawidłowości udzielonych odpowiedzi na podstawie klucza opracowanego przez zespół, ale ograniczyła się wyłącznie do ponownego przeliczenia poprawnych odpowiedzi posługując się właśnie tym kluczem. W ocenie Sądu przy dostrzeżeniu błędów nie tylko prawem, ale obowiązkiem komisji konkursowej było skorygowanie wyników konkursu, ponieważ należało do niej sprawdzenie testów oraz prawidłowe ustalenie wyników egzaminu. Trudny do zaakceptowania jest pogląd, że komisja, która w trakcie sprawdzania testu dostrzega błąd rachunkowy, powinna go zignorować i nie uwzględnić przy końcowym ustaleniu egzaminu. Takie zachowanie komisji konkursowej nie jest sprzeczne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 roku sygn. akt P 21/02, na które powoływał się organ w zaskarżonej decyzji. Sąd również nie podzielił stanowiska organu, że pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2005 roku zatytułowane "Prośba" należy traktować jako odwołanie. Zgodnie z orzeczeniem zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości, co do kwalifikacji pisma niespełniającego przesłanek wymaganych dla odwołania, nie może być ono automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości poprzez uzyskanie wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła ( por. orzeczenie z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 568/05, publ. LEX nr 171666 i z dnia 6 września 2000 r. sygn. akt V SA 942/99, publ. LEX nr 168086). Przyjęcie przez organ, że niniejsze pismo jest odwołaniem od uchwały komisji konkursowej bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, naruszyło dyspozycje art. 7 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę prawdy obiektywnej, jak również dyspozycję art. 77§1 k.p.a. tj. obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Okoliczność dotycząca faktu, że w "Protokole weryfikacji...." brak jest informacji wskazującej, iż przy sprawdzaniu testu skarżącego nastąpił konkretny błąd i to tylko rachunkowy, podniesiona nota bene przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, winna być wyjaśniona przez organ przed wydaniem decyzji, w sytuacji gdy organ uznał ją za istotną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylili zaskarżoną decyzję, uznając, że została ona wydana z naruszaniem ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.), ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163. poz. 1361) oraz art. 7 i 77§1 k.p.a. W związku z powyższym działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. i zasądził kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. O nie wykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.