II OSK 1125/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Marek Gorski, Alicja Plucińska - Filipowicz, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 307/05 w sprawie ze skargi M. T., P. T., K. T. i E. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2) zasądza od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz M. R. pełnomocnika z urzędu M. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł wraz z 22 % podatku VAT od tej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. T., P. T., K. T. i E. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2000 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nakazującą na podstawie art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa, M. T. rozbiórkę obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. J. w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że inwestor realizując w 1990 r. przedmiotowy obiekt, bez pozwolenia na budowę dopuścił się samowoli budowlanej i organ administracji prawidłowo zastosował, zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisy poprzednio obowiązującej ustawy. Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce zatwierdzonego uchwałą nr VII/30/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 20 czerwca 1977 r. ogłoszonej w Dz.Urz. WRN nr 6, poz. 36 oraz odstępstwami od ustaleń tego planu zatwierdzonym zarządzeniem nr 44/84 Wojewody Kieleckiego z dnia 31 grudnia 1984 r. ogłoszonym w Dz.Urz. Województwa Kieleckiego z 1985 r. nr 2, poz. 10 wynika, że teren, na którym wzniesiono przedmiotowy budynek przeznaczony był w części pod projektowaną perspektywiczną ulicę główną o przekroju 2 x 2 pasy ruchu dla obsługi ruchu tranzytowego związanego z ewentualnym zainwestowaniem w rejonie P. (symbol terenu: Z 108 KGO 2/2), w części zaś pod projektowaną w okresie kierunkowym intensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach nienormatywnych stanowiących wielokrotność działek normatywnych, gdzie również obowiązywał zakaz zabudowy zagrodowej (symbol terenu: Z 3 MN). Lokalizacja, funkcja i sposób użytkowania wybudowanego obiektu są również sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego obecnie. Stosownie bowiem do ustaleń powołanego wyżej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce po zmianach zatwierdzonych uchwałą nr 253/92 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 4 czerwca 1992 r. ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa Kieleckiego nr 10, poz. 105 oraz uchwałą nr 94/94 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 1994 r. ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa kieleckiego nr 11, poz. 113, teren na którym wzniesiono przedmiotowy budynek przeznaczony jest pod uprawy ogrodnicze i sady bez prawa zabudowy (symbol terenu: VI.34.B2.RPo). Dopuszczalne są inne rodzaje użytkowania rolniczego również bez prawa zabudowy. Uwzględniono jedynie możliwość lokalizowania budynków gospodarczych o pow. do 25 m2 związanych wyłącznie z realizacją wyznaczonych funkcji terenu, tj. upraw ogrodniczych i sadów. Skoro przedmiotowy budynek wybudowany został na terenie nieprzeznaczonym na cele budowlane, a sam obiekt nadto nie jest związany wyłącznie z realizacją wyznaczonych funkcji terenu, to stwierdzić należy, że obiekt narusza przepis art. 3 ustawy, w świetle którego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, zasadne jest nakazanie jego rozbiórki stosowanie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez M. T. w powołaniu na art. 173, 174, 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, zarzuciła: Naruszenie prawa materialnego: 1. art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt budowlany, co do którego wydano decyzję o jego rozbiórce znajdował się w chwili jego wybudowania na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub też był przeznaczony pod innego, niż faktycznie dokonana, rodzaju zabudowę, w sytuacji gdy z pisma z dnia 5 listopada 1999 r. (k.I – 1 akt postępowania przed organami administracji) Państwowej Inspekcji Sanitarnej skierowanej do Państwowej Inspekcji Pracy w K. wynika, że teren, na którym dokonano przedmiotowej w sprawie zabudowy był przeznaczonym w pasie o szerokości 30 m wzdłuż ul. J. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem gastronomii, handlu oraz usług nieuciążliwych, a taki właśnie charakter – usługowy miał przedmiotowy obiekt budowlany i jego budowa nie naruszała zasad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak było podstaw do wydania na mocy art. 37 ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku, gdyż w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 40 ustawy nakazujący wydać organowi administracji decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stany zgodnego z przepisami prawa. 2. art. 39 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieodroczenie terminu wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, pomimo istnienia ważnych względów społecznych przemawiających za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Naruszenie prawa procesowego: a to art. 133 ppsa w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie wyroku z pominięciem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania, a to pominięcie faktu, że w dacie wyrokowania, 26 kwietnia 2005 r. brak było w mieście Kielce miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, z którym to planem posadowiony budynek byłby niezgodny, a co więcej – przyjęcie sprzeczne z istniejącym stanem prawnym, że w dacie wyrokowania "lokalizacja, funkcja i sposób użytkowania wybudowanego obiektu są również sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego obecnie", mimo że faktycznie obecnie nie obowiązuje na tym terenie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konkluzja skargi zawiera wniosek o: uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz adw. M. R. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które to koszty nie zostały przez niego pokryte tak w całości, jak i części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy przez wadliwe jego zastosowania, choć nie można w pełni podzielić argumentacji, na której skarga kasacyjna opiera swe stanowisko. W rozpatrywanej sprawie było okolicznością niekwestionowaną, że realizacja przedmiotowego obiektu, która została dokonana przy braku wymaganego przepisem pozwolenia na budowę, miała miejsce w 1990 r. i w związku z tym stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do tego obiektu winny być stosowane przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych niezgodnie z prawem budowlanym. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod budowę albo przeznaczony do innego rodzaju zabudowę, niż obiekt zrealizowany. Z przepisu tego wynika obowiązek zbadania legalności realizacji obiektu nie tylko w odniesieniu do obowiązujących w okresie jego budowy przepisów budowlanych, ale również jeżeli teren, na którym został obiekt posadowiony był objęty działaniem planu zagospodarowania przestrzennego, do zapisów planu jaki obowiązywał w okresie budowy. Bez znaczenia dla stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostają uregulowania planów miejscowych uchwalonych po dacie realizacji obiektu, stąd za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 ppsa w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wiążący naruszenie tych przepisów z pominięciem okoliczności braku obowiązującego dla terenu położenia działki inwestora planu miejscowego w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji. Nie można też podzielić stanowiska skargi kasacyjnej upatrującego wadliwości w zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy w treści pisma Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 9 listopada 1999 r., bowiem nie może mieć ono wiążącej mocy dla ustalenia treści planu obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego obiektu, bowiem w tej mierze decydują zapisy tekstu uchwalonego planu miejscowego. Natomiast zgodzić się należy z generalnym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym zastosowania przez sąd I instancji zapisów planu przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprawdzie przywołał treść planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji przedmiotowego obiektu ale nie odniósł ich do charakteru i funkcji jaką pełnił ten obiekt po jego wybudowaniu, a nadto błędnie odniósł obecną funkcję obiektu do planu obecnie obowiązującego stwierdzając, że lokalizacja, funkcja i sposób użytkowania tego obiektu są sprzeczne z ustaleniami tego planu. Dokonanie przez sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji przy stosowaniu przepisów planu obecnie obowiązującego w odniesieniu do obecnego sposobu wykorzystywania obiektu narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż o czym była mowa uprzednio, decydującym jest w tej mierze stan faktyczny i prawny istniejący w okresie realizacji obiektu. Zwrócić też należy uwagę, że przedstawione akta nie zawierają danych, z których jednoznacznie wynikałoby, że obiekt objęty zaskarżoną decyzją znajdował się na terenie, który w planie miejscowym uprzednio obowiązującym był częściowo przeznaczony pod realizację drogi (symbol Z 108 KGW 2/2), a w części pod intensywną zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy zagrodowej (symbol 23 MN). Materiały sprawy zawierają mapę (k.12 akt administracyjnych), na której wskazano usytuowanie przedmiotowego obiektu i wyznaczono liniami przeznaczenie terenu podług treści planu, obowiązującego w okresie późniejszym po zrealizowaniu opisanego obiektu, nie ma natomiast takiego szkicu (mapy) obrazującego usytuowanie obiektu w odniesieniu do zapisów planu obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego obiektu. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się (k. 21) wyrys z planu, co do którego należy przypuszczać, że jest on załącznikiem graficznym do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1977 r. i aktualizowanego w 1984 r., jednak wobec braku opisu (legendy) nie można przesądzać czy wykreślony czerwoną linią prostokąt to działka inwestora czy przedmiotowy budynek, który podług ustaleń sądu miałby się znajdować na terenie przeznaczonym w obowiązującym uprzednio planie pod drogę jak i pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Podnieść też należy, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności charakteru przedmiotowego obiektu z treścią planu obowiązującego w okresie jego budowy planu nie wziął pod rozwagę, że plan ten przeznaczając teren objęty symbolem 23 MN na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wykluczył wprawdzie realizację na tym obszarze budownictwa zagrodowego, ale według tekstu planu znajdującego się w przedstawionych aktach, nie ma w nich zakazu budowy obiektów gospodarczych jako towarzyszących budownictwu mieszkaniowemu o charakterze jednorodzinnym, a inwestor utrzymywał, iż przedmiotowy obiekt spełniał taką funkcję bezpośrednio po jego realizacji i dopiero w okresie znacznie późniejszym nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania. Bezpodstawny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 ustawy, bowiem ewentualne odroczenie terminu wykonania rozbiórki może być orzeczone w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora po wydaniu ostatecznej decyzji opartej o treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ujawnione naruszenie prawa materialnego powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 ppsa. W związku z rozpoczęciem z dniem 1 lipca 2005 r. działalności orzeczniczej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny przekazał do rozpoznania sprawę wymienionemu Sądowi jako właściwemu miejscowo stosownie do § 1 pkt 42 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652 ze zm.).