II OSK 1138/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Marek Gorski, Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 198/03 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 1138/05 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 198/03 po rozpoznaniu skargi H. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż B. B. uzyskała w dniu 3 lipca 2001 r. decyzję Prezydenta W. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. we W., którą utrzymał w mocy Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2001 r. W wyniku uwzględnienia skargi strony Wojewoda Dolnośląski następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił w całości własną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. Decyzja ta stała się ostateczna. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] ponownie udzielił inwestorce pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł H. B. podnosząc, iż inwestorka prowadzi roboty budowlane nie legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] września 2002 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie obiektu, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podając art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1071 ze zm./. Po rozpatrzeniu zażalenia H. B. i B. B. na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując w motywach, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala z całą pewnością na zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, bowiem wykazano jednoznacznie nieprawidłowość prowadzonych robót budowlanych skoro decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] nie stała się ostateczna, co powoduje, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na rozbudowę obiektu. Organ orzekający stwierdził jednak, iż brak jest w sprawie przesłanek wymaganych do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego ze względu na to, iż zaistniała sytuacja nie stanowi klasycznej samowoli budowlanej, ponieważ inwestorka posiadała na pewnym etapie inwestycji ostateczne pozwolenie na budowę. Sytuacja taka w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie H. B. podniósł, iż w sprawie występuje samowola budowlana co powinno skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną podkreślając, iż sam skarżący w skardze przyznaje, iż inwestorka legitymowała się /na pewnym etapie postępowania/ ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. W toku procesu budowlanego dokonano zburzenia części budynku mieszkalnego i w to miejsce zbudowano taras na parterze i balkon na pierwszym piętrze a także nadbudowano dach stromy z użytkowym poddaszem, zaś zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim przypadku nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. II SA/Wr 236/96, OSP 1997 Nr 11, poz. 202/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. reprezentowany przez radcę prawnego A. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż ma on zastosowanie jedynie w ściśle określonych przypadkach klasycznej samowoli budowlanej, a nie, jak to wynika zarówno z wykładni systemowej jak i literalnej, w każdym przypadku, gdy obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany bez ostatecznego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje się, iż inwestorka miała pozwolenie na budowę, jednakże od dnia 17 stycznia 2002 r. w obrocie prawnym brak było w tym przedmiocie ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt. OPS 3/97 wskazuje na to, iż przepis art. 50 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do obiektu będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia, stosuje się natomiast art. 48 Prawa budowlanego. Odpowiedź na skargę wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej twierdząc, że w takim stanie faktycznym jaki wystąpił w przedmiotowej sprawie, gdy inwestorka posiadała na pewnym etapie pozwolenie na budowę, ma zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, gdyż jest to inny przypadek niż opisany w art. 48 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W niniejszej sprawie wskazuje się w skardze kasacyjnej, iż jej podstawą jest naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się jedynie w ściśle określonych przypadkach "klasycznej samowoli budowlanej", a nie jak to wynika zarówno z wykładni systemowej jak i literalnej, w każdym przypadku, gdy obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany bez ostatecznego pozwolenia na budowę. Jak więc wynika z treści zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, jest ona oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tyle tylko iż stronie w istocie chodzi o błędne niezastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy w jej ocenie to przepis art. 50 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie miał zastosowania. Należy jednak zauważyć, iż zarówno art. 48 jak i art. 50 Prawa budowlanego, dotyczą stanów faktycznych, w których można mówić o samowoli budowlanej inwestora, który realizuje budowę pomimo braku akceptacji właściwego organu administracji publicznej. Jednakże w sytuacji, gdy przepis art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego miał charakter szczególnie restrykcyjny /w ogóle nie dopuszczał możliwości legalizacji/, to już art. 50 obejmuje takie czynności inwestora, określone jako inne niż te, których dotyczy art. 48, których wykonanie nie powoduje zawsze konieczności orzeczenia o nakazie rozbiórki, lecz organ administracji stosując art. 50 nakazuje wstrzymanie wadliwie prowadzonych robót budowlanych, a następnie korzystając z art. 51, podejmuje rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji tych robót i ewentualnie do wznowienia robót budowlanych. Regulacja art. 50 Prawa budowlanego jest więc zdecydowanie łagodniejsza, uwzględniająca m. in. interes inwestora, który to interes nie jest brany pod uwagę podczas stosowania art. 48 Prawa budowlanego /oczywiście z daty orzekania zaskarżonym postanowieniem/. Problemem więc w niniejszej sprawie jest to, czy stan faktyczny polegający na tym, iż inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz mimo to w pewnym zakresie roboty budowlane kontynuuje już na podstawie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie stała się ostateczna wobec wniesienia od niej odwołania, należy ocenić jako wystąpienie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też raczej jest to, jak przyjmuje się w zaskarżonym wyroku, inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, umożliwiający zastosowanie art. 50. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż działanie inwestora w niniejszej sprawie nie stanowi takiego rodzaju samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, wymagający kategorycznie orzeczenia o nakazie rozbiórki. Za takim poglądem przemawia też stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt ONSA 2/01 /ONSA 2001/4143/, w którym przyjmuje się, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48. W niniejszej sprawie wprawdzie mamy do czynienia z prowadzeniem robót budowlanych po uchyleniu przez sąd administracyjny ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i na podstawie wydanej następnie decyzji nie ostatecznej, jednakże według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to sytuacja analogiczna do takiej, kiedy to orzeczono o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.