II GSK 34/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia WSA del. do NSA Kazimierz Włoch (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1374/06 w sprawie ze skargi G. T. I. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1374/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. T. I. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: G. T. I. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o powołanie go na stanowisko komornika sądowego rewiru I przy Sądzie Rejonowym w O. Do wniosku dołączył odpis dyplomu ukończenia wyższych studiów zawodowych (licencjat) na Wydziale Politologii i Nauk Społecznych, na kierunku politologia i nauki społeczne, w Wyższej Szkole Dziennikarskiej im. Melchiora Wańkowicza w Warszawie, odpis dyplomu ukończenia uzupełniających studiów magisterskich na Wydziale Zarządzania i Administracji na kierunku politologia w Akademii Świętokrzyskiej im. Jana Kochanowskiego w Kielcach, odpis świadectwa ukończenia aplikacji komorniczej i zdania na ocenę dostateczną egzaminu komorniczego, odpis powołania na stanowisko asesora komorniczego, opinie oraz pozostałe niezbędne dokumenty. Ministerstwo Sprawiedliwości Departament Organizacyjny pismem z dnia [...] r. zwróciło się z prośbą do Ministerstwa Edukacji i Nauki o zajęcie stanowiska, czy ukończone w/w studia są równoważne z ukończeniem wyższych studiów administracyjnych uprawniających do ubiegania się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. MEN udzieliło odpowiedzi, iż w jego opinii ukończenie kierunku politologia nie może być uznane za ukończenie wyższych studiów administracyjnych w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 ze zm.). Powołując się na powyższe pismo MEN Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 10 i 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, odmówił powołania G. T. I. na stanowisko komornika sądowego rewiru I przy Sądzie Rejonowym w O. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Organ podzielił stanowisko, że ukończone studia wyższe zawodowe na kierunku politologia i nauki społeczne nie są wyższymi studiami administracyjnymi, o jakich mowa wart. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Odnosząc się do argumentu strony o niekwestionowaniu jej kwalifikacji przy składaniu poprzedniego wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Minister Sprawiedliwości wskazał, iż wniosek ten nie był rozpatrywany merytorycznie, gdyż skarżący wniosek cofnął. Oddalając skargę strony na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornikiem może zostać ten, kto m.in. ukończył wyższe studia prawnicze lub administracyjne. W ustawie o komornikach sądowych i egzekucji brak definicji studiów administracyjnych. Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w art. 2. ust. 1 pkt 14 określa kierunek studiów jako wyodrębniony obszar kształcenia. Stosownie do art. 8 ust 2 tej ustawy, studia są prowadzone w ramach kierunku studiów. Trafnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości uznał, że ukończone studia wyższe zarówno zawodowe, jak i uzupełniające magisterskie na kierunku politologia i nauki społeczne nie są wyższymi studiami administracyjnymi. Wyodrębnionym obszarem kształcenia była "politologia i nauki społeczne" na poziomie licencjatu i "politologia" na etapie studiów magisterskich. Sąd stwierdził, że za nieuprawniony należy uznać pogląd wyrażony przez skarżącego, że powołanie go na stanowisko asesora komorniczego na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji jest potwierdzeniem, iż spełnia wymogi określone wart. 10 ust. 1. Stosownie do art. 101 powyższej ustawy osoby, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie spełniały wymagań określonych wart. 10 ust. 1 pkt 3, mogły kontynuować szkolenie, a po jego ukończeniu przystąpić do egzaminu komorniczego. W praktyce oznaczało to, że mogły one - po zdaniu egzaminu komorniczego - być powołane na stanowisko asesora komorniczego. Warunkiem zatrudnienia na stanowisku komornika - stosownie do art. 101 ust. 2 tej ustawy - jest uzupełnienie kwalifikacji (stosownych studiów). Na podstawie art. 173 § 2 w zw. z art. 1 75 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., G. T. I. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez niewłaściwą ich interpretację i odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego zastosowania, i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka do jej uwzględnienia, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji ustawodawca określił przesłanki, jakie ma spełnić osoba ubiegająca się o stanowisko komornika sądowego. W pkt. 3 tego przepisu prawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "studia prawnicze lub administracyjne", które nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji, ani też w innych przepisach odnoszących się do szkolnictwa wyższego. Wart. 2 ust. 1 pkt. 14) ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym prawodawca wskazał wyłącznie definicję legalną pojęcia "kierunek studiów", przez który należy rozumieć wyodrębniony obszar kształcenia. W ustawie nie znajdujemy jednak bardziej szczegółowego wyjaśnienia użytych w niej terminów, dlatego - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - celem ich wyjaśnienia dokonać należy wykładni funkcjonalnej. Chcąc ustalić zakres pojęcia "studiów administracyjnych" należy, zdaniem strony, odnieść się do określonych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego standardów kształcenia, których wykaz dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (po dokonaniu ich standaryzacji przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego) znalazł się na stronach internetowych Ministerstwa. Zgodnie z art. 9 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym organem odpowiedzialnym za przygotowanie standardów dla kierunku, którego nazwa jest określona w rozporządzeniach Ministra Edukacji jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, który w drodze rozporządzenia określa m.in. nazwy kierunków studiów oraz standardy kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, uwzględniające kwalifikacje, jakie powinien posiadać absolwent tych studiów, ramowe treści kształcenia, czas trwania studiów i wymiar praktyk oraz wymagania dla poszczególnych form studiów. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w sytuacji gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "studia administracyjne", winien mieć na uwadze przede wszystkim wyżej wskazane standardy kształcenia i mając je na względzie ustalać zakres studiów administracyjnych, kierując się przy tym zakresem wskazanego w standardach programu studiów, a nie wyłącznie ich nazwą, jak to uczynił Sąd I instancji. Zdaniem strony, przez pojęcie "ukończenie studiów wyższych prawniczych lub administracyjnych" należy rozumieć ukończenie wyższych studiów na kierunku "prawo" zakończonych otrzymaniem tytułu magistra Iub ukończenie studiów na kierunku lub specjalności "administracja" zakończonych otrzymaniem co najmniej tytułu licencjata. Potwierdza to stanowisko wyrażone przez Ministerstwo Sprawiedliwości w piśmie z dnia 28 lipca 1999 r., w którym wyraźnie zostało stwierdzone, iż "uzyskanie licencjatu w wyższej szkole zawodowej (państwowej lub niepaństwowej) spełnia wymóg kwalifikacyjny, o jakim mowa wart. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sadowych i egzekucji". Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że studia w zakresie administracji publicznej i gospodarczej ukończone przez skarżącego przygotowują teoretycznie i praktycznie do zawodu urzędnika - wszechstronnie wykształconego, znającego europejskie standardy pracy i nowoczesne systemy zarządzania. Program studiów obejmuje nie tylko elementy prawa i teorię administracji, ale również samorządność, techniki komunikacji i języki obce. Osoby niezwiązane wcześniej z administracją mają możliwość zdobycia kwalifikacji, które pomogą łatwiej odnaleźć się na rynku pracy. Absolwenci tej specjalności są przygotowani do podjęcia pracy w jednostkach samorządu terytorialnego i administracji na szczeblu gminy, powiatu i województwa, w działach administracyjnych firm i instytucji publicznych, prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej, co potwierdza program studiów oraz wykaz zaliczonych i zdanych przez skarżącego w toku studiów przedmiotów. Porównując zakres zaliczonych i zdanych przez skarżącego przedmiotów ze standardami kształcenia na kierunku administracja oraz programem studiów na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego na kierunku administracja stacjonarna i zaoczna, strona skarżąca stwierdziła, że program studiów zakończonych uzyskaniem przez skarżącego tytułu licencjata pokrywa się z programem przewidzianym w standardach oraz programie studiów Uniwersytetu Jagiellońskiego, co potwierdza, że skarżący ukończył studia administracyjne i spełnia wymogi do mianowania na stanowisko komornika sądowego, przewidziane wart. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Ukończone przez niego studia zawodowe zakończone uzyskaniem tytułu licencjata uprawniają, po spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w tym artykule, do wykonywania zawodu komornika. Powyższe stanowisko, zdaniem skarżącego, potwierdził także Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie w decyzji z dnia [...], wydanej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, mocą której skarżący powołany został na stanowisko asesora komorniczego. Należy w tym miejscu podkreślić, iż stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, asesorem komorniczym może zostać osoba odpowiadająca wymaganiom określonym wart. 10 ustawy, a zatem zastosowanie mają analogiczne wymagania jak te stosowane do osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 6 kwietnia 2006r. oraz decyzji z dnia 18 maja 2006 r. Organ podzielił w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 21 września 2006 r. i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornikiem sądowym może być ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze lub administracyjne. Skarżący takich studiów nie ukończył, gdyż legitymuje się wyłącznie dyplomem ukończenia politologii w zakresie społeczno-samorządowym. Studia na kierunku politologia w zakresie społeczno -samorządowym nie mogą być, zdaniem organu, uznane za równoważne wyższym studiom prawniczym lub administracyjnym gdyż ich zakres jest inny. W piśmie z dnia 29 stycznia 2007 r. G. T. I. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarga kasacyjna powinna być oparta na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. gdy zarzuca naruszenie prawa materialnego lub art. 174 pkt. 2 tej ustawy gdy zarzuca naruszenie prawa procesowego. W niniejszej sprawie nie podano jako podstawy skargi kasacyjnej art. 174 p.p.s.a., a tylko art. 173 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 175 § 1 tej ustawy. Jednak w uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci art. 10 ust.1 pkt. 3 wyżej cyt. ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez niewłaściwą interpretację i odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji tego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziła przesłanka do jej uwzględnienia. Oznacza to, że ostatecznie skarga spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. i zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, a które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych, o których mowa w art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Art. 10 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wśród wielu warunków koniecznych do spełnienia dla powołania na stanowisko komornika sądowego wymienia w punkcie 3 ukończenie wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych - które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w obowiązującym prawie. W tej sytuacji należy się oprzeć na definicji pojęcia kierunek studiów wyartykułowanej w art. 2 ust. 1 pkt. 14 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), który określa kierunek studiów jako wyodrębniony obszar kształcenia, a zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy studia są prowadzone w ramach kierunku studiów. Bezsporne jest, że skarżący ukończył wyższe studia zawodowe (licencjat na Wydziale Politologii i Nauk Społecznych, na kierunku politologia i nauki społeczne w Wyższej Szkole Dziennikarskiej Im. Melchiora Wańkowicza w Warszawie. Następnie ukończył uzupełniające studia magisterskie na Wydziale Zarządzania i Administracji na kierunku politologia w Akademii Świętokrzyskiej Im. Jana Kochanowskiego w Kielcach. W tych okolicznościach Sąd I instancji zajął prawidłowe stanowisko, iż nie można przyjąć iż skarżący ukończył wyższe studia administracyjne. Art. 32 ust. 1 o komornikach sądowych i egzekucji stanowi, że asesorem komorniczym może zostać osoba odpowiadająca wymaganiom określonym w art. 10 tej ustawy, jednakże powołanie skarżącego na stanowisko asesora komorniczego przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie, nie stanowi okoliczności przesądzającej, iż skarżący spełnia wymogi z art. 10 ust. 1 pkt. 3 o komornikach sądowych i egzekucji do powołania go na stanowisko komornika. Zauważyć też należy, że zarzut, iż wykładnia art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji należy badać standardy kształcenia i mając je na względzie ustalać zakres studiów administracyjnych, kierując się przy tym zakresem wskazanego w standardach programu studiów, pojawił się dopiero w skardze kasacyjnej. Zarzut ten nie mógł okazać się w tej sytuacji choćby z tych względów uzasadniony, iż w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa procesowego - w szczególności jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. Powyższe oznacza, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.