II SA/Wr 149/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska Sędzia WSA – Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: apl. radc. Marzena Galica- Mazurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w L. Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w L.Z., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), odrzuciła w całości protest W. C. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w dniu [...] wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy L. Z. pismo Pana W. C., w którym to autor sprzeciwił się zmniejszeniu strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół założenia pałacowo-parkowego we wsi O. podając, iż strefa ta jest znacznie mniejsza niż w poprzednim, ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z., co może niekorzystnie wpłynąć na ochronę przedmiotowego założenia i dodał, iż dokonano tego bez wniosku Konserwatora Zabytków. Rada Miejska zaznaczyła, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wnioskował o zwiększenie granic tej strefy i wrysowana na rysunku planu strefa A jest w pełni przez niego zaakceptowana, czego wyrazem jest pozytywne zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu przez tę instytucję. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, między innymi, granice i zasady terenów i obiektów podlegających ochronie, a pkt 8 cytowanej ustawy mówi o tym, że plan wyznacza w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska kulturowego. Dodano, iż jak wynika z tej samej ustawy (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz z ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (art. 11 ust. 2) organem właściwym do uzgadniania planów miejscowych jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaś art. 5 pkt. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowi co może być przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Zaznaczono, iż podstawą do opracowania zasad ochrony konserwatorskiej w projekcie planu miejscowości O. były wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium Środowiska Kulturowego Miasta i Gminy L.Z., które powstało w regionalnym Ośrodku Studiów i Ochrony Środowiska Kulturowego we W. Podano, iż opracowanie powyższe powstało w roku 1999, miedzy innymi na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Z., w którym strefy ochrony konserwatorskiej zostały uwzględnione i które to studium było opiniowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W piśmie z dnia [...] W. C., powołując się na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wzywał Radę Miejską L.Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie jego pisma z dnia [...] - zgodnie z treścią i formą- jako zarzutu i uchylenie uchwałą Rady Miejskiej w L.Z. zawartego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. zapisu o zakazie stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych na terenach oznaczonych symbolem planu MNUR. W.C. podniósł, iż powyższa uchwała naruszyła przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez potraktowanie jego zarzutu jako protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości O. posiada interes prawny w zmianie projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca wezwania podkreśla, że jest właścicielem części nieruchomości stanowiących zespół zabytkowy, stąd wywodzi, że ma interes prawny w tym, aby strefa ochrony konserwatorskiej była zakreślona jak najszerzej, zapewniając ochronę wartości kulturowych tego zespołu. Tymczasem strefa została nakreślona zbyt wąsko. Wnosi zatem aby Rada Miejska w L. Z. zmieniła projekt planu w ten sposób, aby strefę ochrony konserwatorskiej ustanowić w takiej wielkości, jaka określona jest w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Projekt planu we wskazanej części obniża walory turystyczne i kulturowe regionu, prowadzi do zagęszczenia zabudowy. Projekt planu narusza także § 4 uchwały RM w L. Z. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta i Gminy L.Z., z powodu braku jakiegokolwiek uzasadnienia do korekty projektu planu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. C. zarzucając naruszenie: 1. art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez uznanie jego zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jedynie jako protestu; 2. art. 4 i 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150) i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie takich granic strefy ochrony konserwatorskiej wymienionego obiektu, które nie obejmują nawet całości terenu, na którym są posadowione obiekty wpisane do rejestru zabytków; 3. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - w szczególności przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak też i uchwały o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; 4. § 4 uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej L.Z. - poprzez przyjęcie rozwiązań w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z tą uchwałą, a także uchwały Rady Miejskiej w L.Z. o przyjęcie studium środowiska kulturowego Gminy L.Z., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Skarżący powtarzając argumenty zawarte w "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" wskazał ponadto, iż w uzasadnieniu uchwały z [...] odrzuceniu wniosku o usunięcie naruszeń prawa, nie wyjaśniono powodów przekwalifikowania jego zarzutu na protest Skarżący twierdzi, że zarówno Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta i Gminy L. Z. jak i Studium Środowiska Kulturowego Gminy L. Z. przewidują szerszą strefę ochrony konserwatorskiej dla obiektu pałacowo parkowego, co nie zostało dostrzeżone przez Radę Miejską w L.Z. przy uchwaleniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i ustawy o planowaniu przestrzennym zakreślono tak małą strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej, że nie obejmuje ona nawet całości terenu, a w szczególności oficyny dworskiej należącej do zespołu pałacowego, co - zdaniem skarżącego- mija się z celem ustalenia takiej strefy. W odpowiedzi na skargę Gmina L.Z. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, iż wyznaczenie strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół założenia pałacowo-parkowego we wsi O. (zmniejszenie jej obszaru na sąsiednich działkach nie stanowiących własności skarżącego) nie narusza interesu prawnego skarżącego, stąd zastrzeżenia skarżącego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone jako protest. Wyjaśniono, iż skarżący nie był legitymowany do wniesienia zarzutu w tej sprawie (w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości), bowiem w sprawach dotyczących wyłącznie ochrony konserwatorskiej właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami. Zaznaczono, iż w sprawie tej jednoznaczne stanowisko zajął Minister Kultury w postanowieniu z dnia [...] nr [...], które rozpatrywało zażalenie skarżącego dot. strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej i dokonanych uzgodnień przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Poinformowano, że podstawą do opracowania zasad ochrony konserwatorskiej w projekcie planu miejscowości O . były wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium Środowiska Kulturowego Miasta i Gminy L.Z., które powstało w Regionalnym Ośrodku Studiów i Ochrony Środowiska Kulturowego we W. w roku 1999, między innymi na potrzeby Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L.Z. W ocenie Gminy, strefy ochrony konserwatorskiej w miejscowości O. zostały wyznaczone więc zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 5 lit. "a" tej ustawy, jak również zgodnie z przepisami ustawy z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury. Dodano, iż zgodnie z ww. przepisami organem właściwym do uzgadniania planów przestrzennych jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, co zostało dopełnione poprzez uzyskanie jego akceptacji i pozytywnej opinii. Dodatkowo organ podaje, że to właśnie skarżący w sposób bardzo istotny naruszał i narusza przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez doprowadzenie do drastycznej dekapitalizacji i zniszczenia zespołu pałacowo-parkowego, którego jest właścicielem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny powołany jest do badania zaskarżonej uchwały wyłącznie według kryteriów legalności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym skarżący powinien wykazać naruszenie jego własnego, osobistego interesu prawnego, czyli wywodzącego się z konkretnej normy prawa materialnego, zaś sąd może uwzględnić skargę o ile stwierdzi, że to naruszenie nastąpiło wskutek naruszenia uchwałą prawa podmiotowego ( bowiem akt naruszający czyjeś prawo podmiotowe może być również legalny, gdy prawo upoważniło organ do tego naruszenia). Według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( stosowanej w niniejszej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w planie miejscowym dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu m.in. walorów krajobrazowych, wymogów ochrony środowiska i prawa własności, zaś ustalenia tego planu współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, czyli wpływają na treść tego prawa ( art. 1 ust. 2 pkt 5, ust. 2 pkt 1, ust. 33 tej ustawy). Dlatego, gdy właściciel nieruchomości położonej na obszarze projektu planu zgłasza zastrzeżenia do tego projektu w części dotyczącej tej nieruchomości i twierdzi, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności, to mają one charakter prawny zarzutu ( art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i powinny być rozpatrzone przez organ gminy w tym trybie bez dokonywania wstępnej oceny, czy rzeczywiście projekt naruszył prawo podmiotowe właściciela ( w kierunku ewent. zastosowania art. 23 ustawy). Legitymację do wniesienia zarzutu opiera się więc na twierdzeniu wnoszącego właściciela, że kwestionowany zapis wywoła zmiany w jego sferze prawnej związanej z prawem własności nieruchomości przez jej uszczuplenie lub zmodyfikowanie. O ile zapis ten narusza indywidualny interes prawny lub uprawnienie, Rada w uzasadnieniu uchwały powinna przekonująco wytłumaczyć, dlaczego naruszenie to nie mogło wpłynąć na zmianę projektu. W przypadku prawidłowego uzasadnienia swojej decyzji o przeznaczeniu określonego terenu dla konkretnych potrzeb, uchwała o odrzuceniu zastrzeżeń do tej decyzji staje się niepodważalna w toku sądowej kontroli jej legalności, o ile nawet zastrzeżenia te można zakwalifikować do zarzutów. Sąd nie jest związany dokonanym przez radę gminy zaliczeniem zastrzeżeń wobec projektu planu do protestów lub zarzutów. Jednak zastosowanie przez skarżącego sposobu zaskarżenia dostosowanego do treści zaskarżonej uchwały, nie powinno wpływać na ocenę dopuszczalności skargi. Kontrola sądowa dotyczy formy podjętej uchwały, a szczególnie jakości lub braku uzasadnienia (wyrok NSA z 3.04.2000r. sygn. IV SA 2120/99 ONSA 2001/4/166), przestrzegania procedury planistycznej ( art. 18 ust.2 ustawy) oraz zgodności projektu planu z prawem podmiotowym, o ile uchwalenie planu wywoła naruszenie interesu prawnego skarżącego, co zostało już wcześniej wyjaśnione ( por. wyrok NSA z 31.08.1998r. sygn. IV SA 695/98 ONSA 2000/1/16 także wyrok SN z 18.01.2002r.(10 III RN 192/00 ONSP 2002/15/346). Wprawdzie organ podjął uchwałę w sprawie odrzucenia protestu, to jednak zastosował następnie procedurę rozpatrywania zarzutów, skoro uchwałę uzasadnił na piśmie. Należało zatem badać legalność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do jej merytorycznej zawartości i poprzez ocenę prawną stanu faktycznego wynikającego z treści ustaleń (zarzutów) skarżącego i treści projektu planu, gdyż samo błędne nawet zakwalifikowanie tych zastrzeżeń jako protestu stanowiło nieistotne uchybienie formalne. Podstawą interesu prawnego skarżącego nie mogły być również twierdzenia dotyczące wadliwości aktów stosowania prawa. Omawiany stan faktyczny sprawy utrudniał poczynienie niewątpliwych ocen prawnych, także przy wzięciu pod uwagę rozbieżnych poglądów prawnych występujących w orzecznictwie sądowym. Można jedynie wzmiankować, że zakres kontroli sądowej od początku budził wątpliwości ( J.Zimmermann "Zarzuty i protesty w procesie planowania przestrzennego" ST 1996 z. 10,s.24-25). Niekiedy twierdzono, że kwestionowanie zmiany przeznaczenia sąsiedniej działki nie oznacza naruszenia interesu prawnego, a również te zastrzeżenia stanowiły protest i uchwała o jego odrzuceniu w ogóle nie podlega zaskarżeniu ( postanowienie NSA z 22.03.1999r. sygn. IV SA 1255/98 LEX nr 48221). Jak wskazano, Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje raczej, że o istnieniu zarzutu przekonują twierdzenia strony o naruszeniu jej interesu prawnego, podlegające sprawdzeniu w toku rozpatrywania sprawy przez radę, zaś na uchwałę o odrzuceniu protestu przysługuje skarga z art. 101 u.s.g. i w ramach jej kontroli można również rozpoznać twierdzenie skarżącego o przysługiwaniu mu zarzutu. Samo jedynie uznanie, że skarżącemu przysługiwał zarzut, nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi, o ile (jak w niniejszej sprawie) rada rozpatrywała zastrzeżenia stosując prawidłowo procedurę rozpatrywania zarzutu, chociaż określiła je jako protest. Z analizy zarzutów, wniesionych w jednym piśmie i prawidłowo rozpatrzonych osobnymi uchwałami przez Radę Miejską w L. Z., nie wynikało w sposób oczywisty, na czym ma polegać twierdzenie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. O ile skarżący wskazywał na, jego zdaniem, zaistniałe wady projektu wynikające z nieuwzględnienia interesów ogólnych lub wartości mających towarzyszyć gospodarowaniu przestrzenią, bądź nieuwzględnieniu uchwalonych już wytycznych dotyczących koncepcji zagospodarowania wsi ( naruszenie prawa wewnętrznego w postaci Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz opracowania Studium Środowiska Kulturowego), to wskazane uchybienia, nawet gdyby maiły miejsce, nie dotyczyły sfery prawnej skarżącego podlegającej ochronie w ramach zarzutu. Zresztą oba wymienione opracowania ( Studium) nie określają ściśle powierzchni terenu jaką ma zajmować strefa ochronna "A", wskazuje się jedynie wokół jakich obiektów ma być ustanowiona. Uchwalenie przeznaczenia innych działek, poza działką skarżącego, położonych na obszarze wsi, z określeniem sposobu ich wykorzystania w sposób odmienny niż wskazuje skarżący, nie stanowiło w obiektywnej ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie znajduje ochrony prawnej również rozumowanie skarżącego, iż rada gminy nie możne zmienić ( w nin. sprawie zmniejszyć) obszaru strefy ochrony konserwatorskiej "A" , albowiem w dotychczas obowiązującym palnie zagospodarowania przestrzennego wsi O. strefa ta jest większa. Dla tworzenia projektu zmian do planu lub nowego planu zapisy planu dotychczasowego nie stanowią ścisłych ograniczeń dla rady gminy, gdyby tak było rada nie mogłaby w ogóle gospodarować przestrzenią gminy. Tak więc nie zostały wykazane konkretne zastrzeżenia skarżącego. Gmina trafnie podkreśliła zgodność projektu z prawem przedmiotowym, w związku z uzyskaniem pozytywnych uzgodnień( w szczególności WO/SOZ we W. z dnia [...] L.dz. [...]) i opinii oraz zastosowanie władztwa planistycznego, którego nie nadużyła. Opisane na wstępie ustalenia ogólne zawarte w Studium, przewidujące strefę ochrony konserwatorskiej "A" we wsi O. zostały ujęte w projekcie planu i są spójne z tymi aktami, tj. polityki planistycznej gminy i zachowania środowiska kulturowego, co nie miało oznaczać ich dosłownego odwzorowania. Wnioski skarżącego dotyczyły w istocie celowości i trafności ustaleń projektu planu, nie zaś ich legalności. Oceniając postulaty skarżącego dodatkowo w kontekście naruszenia jego interesu prawnego, wskazać należy, że zmniejszenie strefy "A" ochrony konserwatorskiej w stosunku do ujętej w dotychczasowym planie miejscowym, nie narusza jego interesu prawnego. O ile skarżący posiada bliżej nie opisany interes faktyczny w zachowaniu strefy ochrony konserwatorskiej w niezmienionych dotychczasowych granicach, to nie miał on znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W nawiązaniu do ogólnikowych zastrzeżeń skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie mogło być nadmiernie szczegółowe, zaś skonkretyzowane w nim argumenty dostatecznie wyjaśniły powody odmowy uznania ustaleń projektu planu za naruszające interes prawny skarżącego. Z tych więc powodów, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, oz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.