II SA/Wr 330/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie : NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant apl. radc. Marzena Galica - Mazurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. M. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. K. 2-8 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwoty po 200 zł (dwieście) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 grudnia 2004r. Nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zmiany swojej decyzji z dnia 16 listopada 1999 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. K. 2-8 oznaczonej jako działka nr 62. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. W. i M. M. jako obecni użytkownicy wieczyści działek nr 62/3 i 62/4 złożyli wniosek, w którym żądali zmiany wadliwie, ich zdaniem, wydanej powyższej decyzji podziałowej, poprzez ustanowienie służebności drogi przez działkę nr 61/3. W dacie wydania decyzji podziałowej z 1999r. właścicielem działki nr 62 był Skarb Państwa – Kopalnie Węgla Kamiennego w likwidacji z/s w W. Wnioskodawcy nabyli działki nr 62/3 i 62/4 od Spółki A S.A. w K. - Oddział w W., będącej następcą prawnym Kopalń Węgla Kamiennego w likwidacji. Działki nr 62/3 i 62/4 zabudowane garażami zostały wydzielone po ich obrysie i dostęp do drogi publicznej powinien być zapewniony przez służebność gruntową przy ich sprzedaży. Ponieważ projekt podziału działki nr 62 nie zawierał propozycji ustanowienia służebności, nie zostały one uwzględnione w decyzji podziałowej. W następnych latach na wniosek Spółki A S.A. w K. – Oddział w W. dokonane zostały dalsze podziały działek 62/5 i 61/2, a następnie dokonano sprzedaży wydzielonych działek. W tej sytuacji organ I instancji nie znajduje przesłanek do zmiany decyzji podziałowej z 1999r. w części dotyczącej służebności gruntowej, gdyż fakt powstania służebności gruntowej mógł i powinien nastąpić w drodze umowy kupna – sprzedaży działek nr 62/3 i 62/4, ewentualnie jeszcze wcześniej, tj. przy zbywaniu działki nr 61/3, czego sprzedający nie uczynił, a kupujący nie sprawdził. W obecnej sytuacji, kiedy stronami w sprawie są osoby fizyczne, ustanowienie żądanej służebności gruntowej może nastąpić na zasadzie porozumienia w drodze umowy pomiędzy stronami lun na drodze sądowej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. W. i M. M. podnoszą, że przedmiotowe działki nabyli w styczniu 2004r. z wadą prawną jaką jest brak dostępu do drogi publicznej. Zbywający nie poinformował ich, że droga przyległa do obu garaży co prawda istnieje, ale należy do innej działki zbytej osobom fizycznym kilka lat wcześniej przez Spółkę. Odwołujący zarzucają organowi I instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9 i art. 13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 24 marca 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że postanowieniem nr [...] z dnia 12 października 1999r. Prezydent Miasta W. pozytywnie zaopiniował wniosek Kopalń Węgla kamiennego w likwidacji, jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, projekt podziału działki nr 62 na działki nr 62/1, 62/2, 62/3, 62/4 i 62/5, pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej. Decyzją z dnia 16 listopada 1999r. Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt podziału działki nr 62. W decyzji tej zawarto uwagę, iż wydzielone działki nr 62/1 i 62/2 nie posiadają dostępu do drogi publicznej, w związku z tym podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej do tych działek przy ich zbywaniu przez działkę nr 62/5. Przebieg proponowanej drogi pokazano na załączniku graficznym do decyzji. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 23 stycznia 2002r. Nr [...] zatwierdził projekt podziały działki nr 61/2 na działki nr 61/3 i 61/4. Następnie trzema aktami notarialnymi z dnia 20 maja 2002r. zbył na rzecz osób fizycznych, w stosownych udziałach, prawo użytkowania wieczystego do działki nr 61/3. Odwołujący M. M. nabył prawo użytkowania wieczystego do działki nr 62/3 o pow. 20 m2 , a I. W. do działki nr 62/4 o pow. 21 m2 – umowami zawartymi w formie aktów notarialnych z dnia w dniu 9 stycznia 2004r, w treści których zawarte były postanowienia, iż każda z tych nieruchomości ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, iż działki powstałe z podziału działki nr 62, obecnie oddane są w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Decyzja podziałowa z 1999r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, poprzez kolejne jej podziały i oddanie w użytkowanie (współużytkowanie) wieczyste. Jedynym możliwym rozwiązaniem problemu, zdaniem Kolegium, jest załatwienie sprawy na drodze cywilnoprawnej. W złożonej skardze M. M. i K. W. zarzucają zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszą, że niedopuszczalne jest dokonywanie podziału nieruchomości bez ustanowienia służebności – dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem. Legalność decyzji administracyjnej wymaga zatem jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wynika z naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 kpa obliguje organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak z powyższego wynika, powołany przepis art. 7 kpa wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Ponadto przepis art. 8 kpa stawia wymóg wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, tj. ustalenia jaki charakter ma wniesione pismo. Również wszelkie niejasności i wątpliwości nie mogą być interpretowane na niekorzyść wnoszącego podanie, a potraktowanie przez organ administracyjny pisma skarżących jako wniosku o zmianę ostatecznej decyzji podziałowej w trybie art. 155 kpa, wskazuje na dowolność działania organów administracyjnych. Jedną z zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną zarówno w art. 63 jak też w art. 128 kpa, jest jego odformalizowanie. Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z żądaniem i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane nieprecyzyjnie, mało zrozumiale lub niezręcznie, to organ administracji publicznej samodzielnie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Ostatecznie o tym, jaki charakter i zakres żądania ma podanie wnoszącego, decyduje zawsze on sam, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, kierując się przepisami art. 7 – 9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Analiza sposobu załatwienia pisma skarżących z dnia 17 września 2004r. wyraźnie wskazuje, że to organ I instancji uruchomił tryb załatwienia sprawy oparty na przepisie art. 155 kpa, bez wyjaśnienia przy udziale stron jaki w istocie charakter i zakres żądania ma wniesione pismo. W świetle utrwalonego już orzecznictwa NSA - organ musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora. To strona decyduje jaki charakter ma wniesione pismo i czego dotyczy jej żądanie. W rozpoznawanej sprawie nie można było uruchomić procedury weryfikacji decyzji wydanej w trybie zwykłym, opartej na przepisie art. 155 kpa, bez uprzedniego uzyskania stanowiska wnioskodawców w tym zakresie. Przy tym zwrócić należy uwagę, że przy ocenie żądania strony zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, organ winien mieć na uwadze, że przepis art. 155 kpa nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (niepublikowany wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r. III SA 1212/95, w którym stwierdzono, że "Nie można traktować trybu z art. 155 kpa jako kolejnej instancji"). Pamiętać bowiem należy, że w trybie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe (ale tylko w zakresie wad nieistotnych), jak i nie dotknięte żadnymi wadami (prawidłowe), wyłącznie tylko jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Z tego wynika, że nie można w trybie art. 155 kpa upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (art. 145, art. 156 kpa odnoszących się do wad kwalifikowanych). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją w trybie "zwykłym". Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracyjny winien, mając na uwadze przepis art. 9 kpa, wyjaśnić stronom w jakich trybach nadzwyczajnych możliwe jest wzruszenie decyzji ostatecznej i jakie przesłanki warunkują uruchomienie poszczególnych trybów postępowania, a następnie w sposób jednoznaczny uzyskać od skarżących sprecyzowanie żądania podania. Ustalony w ten sposób właściwy charakter żądania stron, pozwoli na prawidłowe nadanie sprawie biegu, z zachowaniem wszelkich gwarancji procesowych przysługujących wszystkim stronom, które winny uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa). Z powyższych więc powodów skarga została uwzględniona i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.