II SA/Wr 4/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2006r. sprawy ze skargi Fundacji A w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oddala skargę Rada Miejska w G. w dniu [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm. i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 111, poz. 724 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. oraz Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami we W., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Fundacja A w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt poprzez jego pominięcie w wyniku braku rozstrzygnięcia o dalszym losie wyłapywanych zwierząt. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...]. Skarżąca Fundacja podniosła, iż w powyższej uchwale Rada Miejska w G. mimo określenia zasad i warunków wyłapywania na terenie Miasta i Gminy G. bezdomnych zwierząt, nie sprecyzowała przez jaki okres czasu i na jakich warunkach Miasto i Gmina G. będzie finansować z własnych środków pobyt w schronisku zwierzęcia bezdomnego po wyłapaniu w sytuacji, gdy zwierzę nie ma właściciela bądź ten uchyla się od ponoszenia kosztów. Tym samym uchwała nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny o dalszym losie wyłapanych zwierząt. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż po myśli art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ustawodawca przewidział więc ustalanie dalszego losu wyłapanych zwierząt w formie prawa lokalnego, co służy realizacji ustawowych wymogów ochrony zwierząt w lokalnych warunkach i uwzględnia swobodę gmin w wyborze konkretnych sposobów ich wypełnienia. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska istotnie ustaliła, w jaki sposób będzie przeprowadzone wyłapywanie zwierząt bezdomnych. Jednakże nie rozstrzygnęła o dalszym losie wyłapanych zwierząt, które nie mają właściciela bądź też uchylają się od ponoszenia kosztów, pomimo, iż taki obowiązek nałożył ustawodawca w wymienionym przepisie. Wskazany brak powoduje, iż kwestie związane z utrzymaniem wyłapanych zwierząt, w tym ponoszenia kosztów, są regulowane w sposób sprzeczny z intencją ustawodawcy, zawartą w art. 11 ust. 3 cytowanej ustawy, tj. na podstawie aktów prawnych innych niż uchwała lub na podstawie umów cywilnoprawnych. W § 4 pkt 3 uchwalono, że wyłapywanie ma przeprowadzić uprawniony do tego podmiot zgodnie z zawartą umową. Jeżeli przyjąć, że pod pojęciem "wyłapywanie" Rada Miejska rozumie poza działaniami w zakresie schwytania zwierzęcia także dalsze jego utrzymanie w schronisku, to unormowanie tej kwestii w § 4 zaskarżonej uchwały jest sprzeczne z prawem. Natomiast w sytuacji, gdy znaczenie to obejmuje wyłącznie schwytanie zwierzęcia, to kwestia jego utrzymania pozostaje nieuregulowana. Powyższe unormowania świadczą jednoznacznie o uchylaniu się przez Miasto i Gminę G. od ponoszenia kosztów opieki nad wyłapanymi zwierzętami, pomimo, iż zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do jej zadań własnych (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). Z zapisów zaskarżonej uchwały nie wynika, co ma się stać ze schwytanymi zwierzętami ani na czyj koszt mają być utrzymywane w sytuacji, gdy zwierzę nie ma właściciela bądź ten uchyla się od ponoszenia kosztów. W żadnym razie nie wynika jasno z przepisów, że zlecenie wyłapywania jest równoznaczne z zaciągnięciem przez gminę bezterminowych zobowiązań finansowych do opieki nad wyłapanymi zwierzętami. Podmioty prowadzące wyłapywanie i schroniska, w których zwierzę przebywa po wyłapaniu nie są przecież, jako podmioty gospodarcze, zainteresowane bezterminowym utrzymywaniem na własny koszt zwierzęcia. W sytuacji, gdy w umowach o wyłapywanie gmina ustala opłatę jednorazową za przyjęcie psa do schroniska, to oczywistym jest, iż nie starczy ona na pokrycie kosztów utrzymania zwierzęcia. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 3 przewiduje uzgodnienie projektu uchwały z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Takie uzgodnienia i opinie winny mieć, w ocenie skarżącej, wpływ na kształt prawa lokalnego, co jest niemożliwe w sytuacji, gdy ich przedmiot rozstrzygany jest wedle procedur udzielania zamówień publicznych, gdzie nie mogą one być obiektywnym kryterium wyboru oferty. Ponadto ustawowe wymogi ochrony zwierząt zakładają zasadniczo bezterminową opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, natomiast umowy w trybie zamówień publicznych zawierane są na czas określony. Umowy nie określają więc losu zwierząt po jej wygaśnięciu. W ten właśnie sposób utworzona została furtka do ich uśpienia, chociaż w myśl ustawy o ochronie zwierząt uśmiercenie zdrowego, nie zagrażającego ludziom zwierzęcia jest przestępstwem. W tym stanie rzeczy w opinii strony skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i jest niezgodna z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Uzupełnienie zaskarżonej uchwały przez wskazanie, na jakich warunkach i przez jaki okres czasu Miasto i Gmina G. będzie finansować z własnych środków pobyt w schronisku zwierzęcia bezdomnego po wyłapaniu jest konieczne nie tylko ze względów prawnych, lecz również humanitarnych. W dniu [...] Burmistrz G. został wezwany przez skarżącą do usunięcia naruszonego prawa poprzez uzupełnienie zaskarżonej uchwały przez wskazanie, na jakich warunkach i przez jaki okres czasu Miasto i Gmina G. będzie finansować z własnych środków pobyt w schronisku zwierzęcia bezdomnego po wyłapaniu. Pismem z dnia 4.11.2005 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w G. odmówił dokonania uzupełnienia uchwały Rady Miejskiej o wnioskowane zapisy. W uzasadnieniu na powyższą odmowę Przewodniczący Rady Miejskiej w G. stwierdził , iż uchwała Rady Miejskiej w G. została podjęta w granicach kompetencji określonych w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Art. 94 Konstytucji RP statuuje zasadę , iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akt prawa miejscowego nie może być zatem wydany bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie a normy o charakterze kompetencyjnym powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten wskazał, iż w oparciu o kompetencje , które Radzie Miejskiej przyznaje art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zwierząt , Rada Miejska w G. ustaliła w § 4 uchwały , iż zwierzęta pozostawione bez nadzoru traktowane będą jako bezdomne, wychwytywane i dostarczane do schroniska / azylu / dla bezdomnych zwierząt. W ocenie strony ustawa nie upoważniła rady gminy do ustalania przez jaki okres czasu gmina będzie finansować z własnych środków pobyt w schronisku zwierzęcia bezdomnego po wyłapaniu w sytuacji, gdy zwierzę nie ma właściciela. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 2 ustaliła natomiast, iż kompetencje do ustalania zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt otrzymał Minister Spraw Wewnętrznych. Wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26.08.1998 r.. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt /Dz.U. Nr 16, poz.753/ w § 5 wskazuje, iż gmina może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Strony w umowie więc ustalają warunki pobytu bezdomnego zwierzęcia w schronisku oraz związane z tym koszty , a także zasady wykupywania zwierząt bezdomnych przez właściciela psa. Towarzystwo Opieki Nad Zwierzętami w Polsce , Zarząd Główny w Warszawie, wydało wzorcowy regulamin dla schronisk dla bezdomnych zwierząt. Regulamin obejmuje między innymi wytyczne w zakresie przyjmowania, wydawania zwierząt oraz sposoby pobierania opłat za usługi schroniska. Gmina G. zawarła zaś stosowne umowy z podmiotem prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt, tj. umowę z Przedsiębiorstwem B Sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] oraz aneks nr 1 do tej umowy z dnia [...], a także umowę nr [...] z dnia [...] zawartą z LPGK w L. Dokonanie uzupełnienia omawianej uchwały Rady Miejskiej w G. o proponowane wcześniej przez stronę skarżącą zapisy stanowiłoby istotne naruszenie przepisu , bowiem art. 11 ust 3, nie upoważnia gminy do ustalania przez jaki okres i na jakich warunkach z środków finansowych gminy będą pokrywać gminy za pobyt w schronisku zwierzęcia bezdomnego po wyłapaniu w sytuacji, gdy zwierzę nie ma właściciela. Z tych to względów skarga wniesiona przez Fundację A w W. jako nie zasługująca na uwzględnienie winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz., 1269), sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zaś uruchomione tylko z inicjatywy uprawnionego podmiotu. Tak więc legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunku prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga przede wszystkim kwestia, czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony. Art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na który to powołuje się skarżąca Fundacja wskazując jako podstawę legitymacji skargowej, przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi dwu kategoriom podmiotów : 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Art. 50 § 2 postanawia, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wskazać należy, że zawarte w art. 50 § 1 określenie podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa, oraz podstaw tej legitymacji nie dotyczy wszystkich skarg określonych w art. 3 § 2 i 3. Przepisy art. 98 ust. 3, art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wprowadzają bowiem odmienne niż zawarte w art. 50 § 1 określenie podmiotów, którym przysługuje skarga wnoszona na podstawie tych przepisów, bądź też odmienne niż to wynika z art. 50 § 1 określenie podstaw tej legitymacji. W rezultacie należy stwierdzić, że postanowienia art. 50 § 1 mają charakter lex generalis i znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w lex speciales ( patrz szerzej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T.Woś i inni, LexisNexis Warszawa 2005). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. i który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, "Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Ze sformułowania tego przepisu wynika, że skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje wprost art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem prawa materialnego. Ten interes prawny musi być zatem "własny" oraz "już naruszony" poprzez podjecie skarżonej uchwały. Jeśli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu podjętej uchwały na prawa i obowiązki strony skarżącej oparte na konkretnej normie prawnej, to nie można stwierdzić istnienia jego interesu prawnego we wniesieniu skargi. Tak więc uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg nie daje podstaw podmiotowi, który chciałby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie np. publicznym. W sprawach mających charakter publiczny mogą bowiem działać określone organy państwowe (np. prokurator), do którego można wystąpić ze stosownym wnioskiem o podjęcie określonych działań. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg nie ma też charakteru skargi popularnej ( powszechnej), a zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tak skonstruowana skarga, oparta na art. 101 ust. 1 usg zobowiązuje sąd administracyjny do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymagania formalne ( termin, wezwanie do usunięcia naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając pod tym kątem skargę, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, nie stwierdził naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Takie zaś stanowisko uprawniało do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia, gdyż skarżący mógł wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale w wyniku jej badania przez Sąd nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego skarżącej Fundacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu ( por. m.in. wyrok NSA z 27.09.2000r., II SA 2109/00, OPS 2001, nr 6, poz. 86). Stwierdzony przez Sąd brak legitymacji skargowej wnoszącego skargę, powoduje, iż podnoszone przez stronę zarzuty odnoszące się do postanowień uchwały nie mogły być przedmiotem merytorycznych rozważań Sądu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.